孙亦军，中央财经大学副研究员，经济学博士，北京 100081。

    近年来，随着我国社会保障基金规模的逐步扩大，发生在社保基金管理领域的违规和犯罪也逐年增加。审计署副审计长余效明曾表示，2006年审计人员在全国查出308亿元社保资金被挪用，这还不包括上海和西藏。①根据劳动和社会保障部发布的消息，全国已发现违规使用社保基金约71亿元，涉及上海、宁夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多个省份，违规主体包括地方政府有关部门及社会保险经办机构。②2006年上海市的社保基金案更是引起了举国震惊。由此引发了人们对于社会保障体制以及政府在这一体制中职责定位的思考。
     一、建设和谐社会与社会保障
    1.从社会保障的视角对我国经济发展阶段的基本判断
    我们现在和将来很长一段时期，都将处于全面建设小康社会和加快推进工业化发展进程的发展阶段。基于这样一个基本的判断，我们可以预期在未来一段时期里，中国社会的基本特征。
    首先，随着工业化进程的进一步加快和深化，将创造更多的就业岗位，这必然带来城市化的迅速发展，劳动力和资本等生产要素将进一步向城市流动。“十五”时期，我国城市化率由2000年的36.2％提升到2004年的41.8％，而“十一五”期间，城市化率仍将保持每年1.0—1.3％的增速，到2010年城市化率将达到48—50％，到2020年达到55—60％。③
    其次，由于巨大的人口基数以及长期实行的特殊的计划生育政策，中国在未来的时间里将面临人口老龄化的严重压力。根据国家统计局的统计，2000年我国60岁以上的老人为1.3亿，2003年65岁以上的老年人口占总人口的比例达到了7.5％。根据Richard Jackson和Neil Howe(2004)的研究，以目前的发展趋势判断，到2040年，中国将有3.97亿60岁以上的老年人口。
    第三，二元经济社会的特征将长期存在。由于长期的城乡二元分隔政策取向，导致了各种资源在城乡间分配不平等，进一步拉大了城乡差距。比如学校、医院等资源至今仍集中在城市。城市中小学校的人均公用经费数十倍于农村中小学校，农民生病亦无法得到与城里人一样优良的医疗服务。福利资源分配也是如此。改革开放以来，工业化进程其实成了强化二元结构的过程，虽然城乡二元社会的状态已经引起了人们足够的重视，近年来的改革也一直把“三农”问题放在重点，但是，由于二元社会发展问题是由来已久的，要想彻底改变这一现状在短期内是不可能的，存在着许多制度上的障碍。
    2.和谐社会对社会保障的基本要求
    2004年9月的中共十六届四中全会上公开提出“构建社会主义和谐社会”的概念，并把它提到了巩固党执政的社会基础，实现党执政的历史任务的必然要求的政治高度上来。我们认为，建设和谐社会是一个有明确目标的战略性选择，它首先针对的就是人与人之间的和谐，也就是说，和谐社会建设的重点是要解决利益关系失衡的问题。
    从上个世纪90年代中期之后，随着中国改革开放进程的深入，突现出来的问题就是社会两极分化的趋势不断加剧。无论是按照基尼系数来衡量，还是按照收入分组来衡量，我国的贫富差距都已经进入世界上收入分配很不平等国家行列。在绝对的水平上，我国的贫富差距要比西方发达国家、东亚其他国家和地区以及俄罗斯、东欧国家都大，这是社会不和谐的一个最主要表现。而调节利益关系的基础是在政策和制度上规范财富分配。制度之一就是社会保障制度，“社会保障”在英语中为“social security”，亦可译为“社会安全”。完善的社会保障制度是维护社会稳定的安全网，是经济发展的助推器和减震器，是社会公平的调节器。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。从宏观上讲，社会保障基金可以通过合理的投资对经济发展的格局发挥宏观调控的作用；从微观来看，完善的社会保障制度的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成，特别是有助于我国国有企业建立现代企业制度，从而促进经济的稳定增长。社会保障措施，对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
     二、社会保障产品的层次分析
    我们对社会保障产品进行层次性分析的目的在于理顺政府责任定位的问题。从理论上讲，公共产品理论是政府职责定位的理论基础，我们将这一理论运用于社会保障产品的属性分析，以此来指导政府在社会保障制度中的定位。
    事实上，对于社会保障产品的属性确定在理论界存在着很多争议，有的学者认为社会保障产品属于公共产品，有人认为是准公共产品，有人将其归为私人产品。站在不同的角度分析问题，结论必然是不同的，更何况社会保障产品本身的复杂性足以引起争论。笔者认为，由于社会保障体系本身的复杂性，使得我们不能把社会保障产品一概而论，也就是说要对其进行层次上的划分，然后逐一判断，最终才能使政府职责定位在正确的层次上。目前，中国的社会保障体系主要包括社会保险、社会福利、优抚安置和社会救助等几个方面的内容，我们可以进行逐一分析。
    1.社会保险
    社会保险是指为丧失劳动能力或者为暂时失去劳动岗位的人而提供的收入保障，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险是社会保障体系的核心内容。
    (1)养老保险。我国目前实行的是社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济，分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。社会统筹是职工养老保险制度的一个重要内容，指由社会保险管理机构在一定范围内统一征集、统一管理、统一调剂退休费用的制度。具体办法为：改变企业各自负担本企业退休费的办法，改由社会保险机构或税务机关按照一定的计算基数与提取比例向企业和职工统一征收退休费用，形成由社会统一管理的退休基金，企业职工的退休费用由社会保险机构直接发放，或委托银行、邮局代发以及委托企业发放，以达到均衡和减轻企业的退休费用负担，为企业的平等竞争创造条件。随着社会化程度的提高，退休费用不仅在市、县范围内的企业之间进行调剂，而且在地区之间进行调剂，逐步由市、县统筹过渡到省级统筹。
    (2)失业保险。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。失业保险几个主要特点：一是普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。分析我国失业保险适用范围的变化情况，呈逐步扩大的趋势，从国营企业的四种人到国有企业的七类九种人和企业化管理的事业单位职工，再到《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。二是强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。三是互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。④
    (3)医疗保险。医疗保险是指当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。它具有社会保险的强制性、互济性、社会性等基本特征。因此，医疗保险制度通常由国家立法，强制实施，建立基金制度，费用由用人单位和个人共同缴纳，医疗保险费由医疗保险机构支付，以解决劳动者因患病或受伤害带来的医疗风险。
    (4)工伤保险。工伤保险是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。
    (5)生育保险。生育保险是通过国家立法规定，在劳动者因生育子女而导致劳动力暂时中断时，由国家和社会及时给予物质帮助的一项社会保险制度。我国生育保险待遇主要包括两项：一是生育津贴，用于保障女职工产假期间的基本生活需要；二是生育医疗待遇，用于保障女职工怀孕、分娩期间以及职工实施节育手术时的基本医疗保健需要。
    从上面对社会保险产品的简单分析中，我们可以了解到，社会保险产品是社会保障体系中覆盖面最广的产品，虽然具有强制性，但其提供的方式可以有不同的渠道，也就是说，社会保险不是纯粹意义上的公共产品，它不是最低层次的社会保障产品，政府在其资金的筹集上承担全部责任，但由于社会保障产品的特殊性，政府或者政府所属的公共部门应该承担管理和监督的责任。
    2.社会救济
    社会救济是指政府向无收入生活来源也无家庭依靠、失去工作能力、生活在国家规定的“贫困线”以下的家庭或个人以及向遭受自然灾害和不幸事故遇难者及其家属实施基本救助和接济的制度。社会救济产品传统上一般由政府无偿提供，但是，随着经济发展和社会的进步，一些非政府的慈善组织也在这一产品领域发挥了重要作用。社会救济是最低层次的社会保障，也就是说，它要保障人们最基本的生存权利，从这个意义上说，政府在这一产品领域责无旁贷，当然，慈善机构的善款也是重要的补充。
    3.社会优抚
    社会优抚是指政府对于一些特殊公民比如军、烈属、残废军人等给予的特殊优待和抚恤。社会优抚产品的公给对象是那些对国家有过特殊贡献的特殊人群，因此国家有完全的责任承担这一产品的供给。
    4.社会福利
    社会福利是国家和社会为全体社会成员改善生活条件所提供的物质的帮助或者服务。⑤比如社会津贴、职工福利以及其他诸如义务教育等社会福利服务。社会福利是最具有普遍意义的社会保障产品，全体社会成员都有权利享受的一种社会保障产品，在整个社会保障体系中，它的受益范围最广，应该由政府和公共部门来提供。
     三、我国目前社会保障制度存在的问题及政府责任定位
    1.立法问题
    市场经济应该是立法先行的经济，但我国目前并没有建立起比较完善的社会保障法律体系，首先是作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有统一的、适用范围比较宽的社会法律制度，因此社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理都极不规范，这也是社会保障基金问题频发的原因之一；另外，社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺，各地政策并不统一，而且社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。其次，现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。但是，自1979年以来，全国人民代表大会及其常务委员会审议和通过了300多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律，我们只能在《企业破产法》和《劳动法》的部分章节中找到一些关于社会保障的依据，但都非常笼统，操作性比较差；在国务院已经制定的条例中，也极少有属于专门规范社会保障制度的法规。目前有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。另外，我国现存的社会保障法律规范缺乏有效性。完整的法律规范应由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，则无法发挥其应有的规范和强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法律中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
    2.资金问题
    劳动和社会保障部的资料显示，截止到2006年底，全国各项社保基金已经超过1.8万亿元，相当于全国一年GDP的10％，而且每年还以20％的速度增加。如何保障这样的一笔数额巨大、关系到数以亿计的居民的“养老钱”、“保命钱”，是政府相关部门的重要职责。目前中国被统称为“社保基金”的资金主要有两部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金。全国社保基金是由中央财政拨入资金、国有股减持划入的资金和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成，是国家重要的战略储备，是国民经济发展和社会稳定的重要保证。社保基金根据经国务院批准、由财政部与劳动和社会保障部发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定运作。财政部会同劳动和社会保障部对社保基金的投资运作和托管情况进行监督。按照相关法规，社保基金主要来源于中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金等几个方面。但实际上，中央财政预算拨款的时间和额度并不固定，同时，由于国内减持国有股筹集社保基金的办法停止执行，划转部分国有资产充实社会保障基金的工作至今未能进入实质性操作阶段。资金来源的不够稳定，延缓了基金规模的扩大，也难以合理配置资产而影响基金投资运营。其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金。
    我国的社会保障制度建立于计划经济时期，在单一的公有制体制下，所有的社会保障均由国家财政拿钱，没有专门的社会保障基金，没有社保基金的投融资体制，因此，在进入到市场经济以后，表现出了很强的不适应性，其中之一就是社保基金的积累严重不足，社保账户空转现象严重，虽然国家采取了很多办法，希望扭转社保基金不足的问题，诸如国有股减持，海外投资等等，但仍然存在很大的缺口，说白了，社保基金积累的现状实际上是对原来国有企业老职工的一种欠账。据劳动和社会保障部的统计，1998年，我国半数省市养老金支不抵收，截止2004年，我国养老金缺口已经达到2.5万亿元，2005年，我国养老金账户空账金额已经达到8000亿元。
    3.覆盖面问题
    前面对我国社会保障体系的描述，事实上只是覆盖了一部分城镇居民的一个社会保障制度。由于长期的二元体制造成了城乡社会保障的严重隔绝，目前我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”。截止到“十五”期末，我国全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别为1.75亿、1.38亿、1.06亿、0.85亿和0.54亿，参加农村养老保险的人数为5422人。⑥我国是一个13亿多人口的大国，其中绝大部分在农村，这样粗略计算，社会保障制度的覆盖面仅能达到20％左右，如果单独计算农村的社会保障覆盖面，那就更是少得可怜。
    社会保障本质上要求全面覆盖社会整体，而在我国，社会保障的覆盖面很窄，目前老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金，虽有1.75亿人参加养老保险，但扣除4100多万离退休人员，在职人员参保的仅有1.3亿，即使相对2.7亿城镇从业人员而言，此覆盖比例也是偏低的；城镇职工基本医疗保险制度也只覆盖了城镇从业人员的1/3左右；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75％下降到2003年的7.06％，呈逐年降低的趋势。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80％至90％，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况。⑦
    4.政府责任定位
    通过前面的分析以及我国目前的经济发展状况，我们认为，在社会保障体制建设和完善的过程中，政府的职责至少应该体现在如下几个方面。
    (1)政府是法律法规的制定者和制度运行的监管者。一项制度的运行必须以法律法规的健全作为保障，就我国目前社会保障体制法律建设的情况看，政府在这一方面的职能是缺位的。我们说法规建设是一项系统工程，不能在出了问题以后再做亡羊补牢的事，而是要先把“牢”建好，防患于未然。同时，法规建设是一项庄严的事情，应该尽量避免因为“人治”而产生的随意性。
    社保基金是老百姓的“养命钱”和“救命钱”。政府有责任对社保基金的管理进行监管和促使其保值增值，同时，促进社保基金管理的透明度。我认为，目前在这方面，政府的行为是存在缺陷的，否则也不会出现那么多违规案件，使得社会保障基金被挤占、挪用和贪污的现象屡屡发生。
    (2)政府是社保基金风险的最终承担者，也是社会保障的最后一道防线。我们知道，社保基金主要有国家、单位和个人三方共同承担，国家虽然不是社会保障的全部承担者，但它是最终承担者。在西方许多发达国家，福利水平相当高，从摇篮到坟墓无所不管。我国目前的经济发展水平达不到比较高的福利水平，但政府财政一定是社会保障制度的最终支付者。
    (3)政府是社会公平的维护者和利益平衡的调节者。我国是一个多人口、多地区的大国，人均收入、城乡之间、地区之间存在着很多差异，有些差异甚至相当大，这就需要政府职能的调节。可以说，社会保障制度是维护社会公平的一个手段，如何运用好这个手段是政府的责任。
    注释：
    ①联合早报网，2007-04-03.
    ②国际金融报，2007-04-09.
    ③王一鸣.“十一五”时期我国经济社会发展的阶段性特征.宏观经济研究院网站,2006-4-27.
    ④中华人民共和国劳动与社会保障部网址,www.wolss.gov.cn.
    ⑤李珍.社会保障理论[M].中国劳动社会保障出版社,2001.
    ⑥社会保障事业“十一五”规划.
    ⑦魏杰,王韧.结构变迁、财政转型与社会保障体系的改革路径[M].社会保障制度,2006,(11).