【作 者】袁桂林/秦玉友

    一、价值导向
    (一)均衡发展价值导向
    研究中国的任何重大宏观教育问题都不能避开中国教育发展不均衡这一现实。中国教育的不均衡是与社会发展的整体不均衡相对应的。东部、中部和西部地区发展的不均衡表现为发展水平的差异，城乡发展的不均衡表现为发展的质的差异。中国社会同时态经历了许多发达国家历时态经历的三种文明：农业文明、工业文明和后工业文明。中国教育也存在着如何用三种文明背景下的生产力维持工业化标准下的教育问题。在中国城市与农村教育存在重大差异的背景下，全国发展速度是城市发展速度和农村发展速度平均的结果。在构建农村教育发展指标时，必须前瞻性地揭示城乡教育差距是如何缩小的。
    当然共同发展不是否定城乡差异和东部、中部西部的区域差异，相反，我们要肯定差距在发展中的积极作用。同时我们要缩小差距，以科学客观的态度，寻找肯定差距与缩小差距的结合点。在承认现在发展格局的情况下，努力寻找和创造农村教育发展的条件，让农村教育以更大的加速度进行发展积累。
    (二)关注利益相关者导向
    我国各级政府的教育发展规划和政策设计，从根本上讲都是在考虑广大人民群众的利益。但是这并不意味着以各种群体和个体为存在方式的人都能切实地感受到从教育政策设计中受益。用制度经济学的术语上讲，形成这种局面的原因是委托-代理关系出了问题。
    从理论上讲，教育部代表包括学生的监护人(家长)在内的广大人民进行教育领导和教育管理活动。学生的监护人是初始委托人，在学生的监护人、教育部、地方教育行政部门和学校之间，形成了学生的监护人-教育部、教育部-地方教育行政策部门、地方教育行政部门-学校、学校的监护人-学校这样几层委托-代理关系。(见图1)
    
    在学生的监护人-教育部、教育部-地方教育行政策部门、地方教育行政部门-学校这几层的委托-代理关系中，随着委托-代理链条加长，处于行政级别越低的学校所代表学生的监护的利益越被抽象化和流失。也就是说农村家长的利益可能最大地抽象化和流失了。另一个委托-代理关系就是学校的监护人-学校，这在农村不存在现实性，因为农民与学校对教育的信息不对称性，决定了农民的利益也不能现实地被充分考虑。我们在设计教育发展指标时应该充分考虑初始委托人-学生的监护人的利益，在农村教育中主要指农村家长的利益保证问题。
    多元利益相关者各自的利益如何在教育指标中得到反映，如农村义务教育质量低下，使农村学生和农村家长的教育利益受损，在教育发展指标中应该如何保证？这是教育发展中必须考虑的问题。没有质量的保证，农村就无法真正实现农村人口的流动。
    (三)成本效率导向
    我国教育资源是有限的，但同时教育资源使用效率并不高，至少我们在使用教育资源上没有考虑边际效益，教育资源的配给上也没有反映出绩效的观念，教育评估也没有充分反映增值评价。根据不同类型国家及不同层次教育的平均收益率研究(见表1)，初等教育收益率最高，穷国教育收益率更高。作为发展中国家，我国应该把教育投入向初等教育或义务教育倾斜。
    
    二、各种教育指标取向的比较
    教育指标主要有教育统计指标、教育督导指标、教育发展指标和教育绩效指标等几种类型。各种指标都从教育事业的特定维度对教育事业的运行起着一定作用。尽管在指标采集上，许多指标内容条目是相同的，但它们关注的角度是不同的(见表2)。我们研究的农村教育发展指标中，把可以稳定地积累性衰减或积累性增加指标作为教育发展指标。例如，高中阶段在未来10年左右，升学率是一个发展指标，而初中阶段升学率就不是一个很好的发展指标。在我国，地区之间的教育投入差异很大，是造成教育质量差异的重要原因之一，与教育投入和产出相关的绩效评价需要建立统一的标准，但这样，就很难反映出中西部地区的教育机构的努力程度，这对于学校来说是不公平的。在这方面，我们设想通过设立某种系数来调整差异。所以，多种指标并存是必要的。
    

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