【作 者】芮国强/郭风旗

 随着学界相关研究的深入，区域公共管理的理论和实践正被越来越多的学者所关注，特别是以中山大学陈瑞莲教授为核心的研究团队率先对区域公共管理的一般概念、基本范畴、国内外研究现状、未来的主要研究领域等展开了具有开创性意义的探究，一定程度上代表了国内区域公共管理研究的水平。①在消化、吸收已有理论并力图有所创新的基础上，我们则将目光聚焦于现实社会的具体问题，以公共物品治理作为区域公共管理研究的切入点，指出区域公共管理是与区域行政有着本质性区别的概念，它是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的某一方面或多方面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理②。虽然国内学界对区域公共管理的研究取得了一定的进展，但对“区域公共物品治理是如何实现的”这一核心问题的研究尚处于起步阶段。基于这样的认识和判断，我们以网络治理理论为基础，对区域公共管理模式即“区域公共物品治理是如何实现的”问题进行初步探讨，以期将区域公共管理研究进一步引向深入。
    网络治理理论：区域公共管理模式的理论基础
    自1989年世界银行首次提出“治理”一词以来，“治理”概念不仅在政治学、行政学领域，而且在社会学、经济学等领域都得到了广泛的运用。当前治理理论研究的一个热点问题是讨论治理如何被组织起来，即采用什么样的方式来进行治理。
    1993年，美国学者加里·马克斯在《欧盟的结构政策和多层治理》一文中提出了“多层治理”(multi-level governance)的概念，用来描述“跨国家组织、欧盟、国家、地区和地方政府之间的持续谈判体系”③。1996年，加里·马克斯在《20世纪80年代以来欧洲一体化：国家中心论对多层治理》一文中将“多层治理”概念描述为“隶属于不同层级（跨国家组织、欧盟和国家）的政府单位之间的合作，而不是形成科层关系”④。2003年，马克斯和莱斯贝特·胡奇在借鉴欧洲治理研究学者、国际关系学者、联邦主义者、地方治理学者和公共政策学者研究成果的基础上，根据辖区(jurisdiction)之间的差异和辖区系统特征两个标准，将多层治理划分为两种模式（见表1）。模式（一）中辖区层级数量有一定的限制，这些辖区无论是在国际、国家、区域还是在地方层次范围内都是具有统一目的的，也就是说，它们将多种功能包括政策责任、法律体系以及代表机构都统合在一起。在这一模式中，无论是处于单一层次的还是穿越多层次的单个辖区里，辖区成员的边界不具有交叉性，公民属于仅有的一个与特定的区划(territorial scale)相关的辖区，且尽管辖区各个层级间在政策竞争上是灵活的，但往往倾向于长时期保持稳定。模式（二）则截然不同，它由围绕具体任务而形成的特殊辖区构成，各个辖区具有特定的功能，比如提供特定的地方服务、解决特定的公共资源问题、确定特定的软件标准、特定河流的水质监控或者国际贸易冲突的调解等。围绕具体任务形成的辖区数量众多，且界限模糊，它们的存在没有很强的固定性，往往松散而灵活，随着治理需要的改变而改变。在现实的治理过程中，两种模式同时并存，模式（二）一般嵌入到模式（一）之中，但它们工作方式差异明显。模式（一）中存在单一的权力辖区，在该辖区中各成员呈现层级性上下关系，权力的传递是单向度的线性方式；模式（二）中存在基于特定任务而形成的辖区，该辖区存在多个独立的权力辖区，因为共同的目标而聚合，区域内各级成员呈现交叉性关系，权力传递存在多向度。⑤
    
    与胡奇和马克斯不同，贝阿特·科勒—科赫在对欧洲治理模式进行类型研究时，借鉴利奇法尔特的民主体制类型研究原则，认识到分析一种模式构成要素的本质不能说明治理类型的基本变化，而应将注意力集中在与这些构成要素相互作用的关系和规律性上。在此基础上，他区分出国家主义、法团主义、多元主义、网络治理四种治理模式（见表2）。这四种治理模式各有其主要特征，具体如表3所示。
    
    表3　各种治理模式的主要特征

国家主义 多元主义 法团主义 网络治理 国家的角色 权威 裁判员 调解者 促进者 主要的目标 追求共同的国 追求个人利益 整合冲突的群 协调相关利益 家利益 体利益 以多数规则为 为建立简单多 共同谈判以达 多边谈判以获 相互作用 基础的命令和 数联盟而进行 成共识 得大致相同的 的方式 控制 竞争和讨价还 地位 价 最重要的 国家行为体 国家行为体和 国家行为体和 国家行为体、 行为体 大量的利益集 功能强大的社 各种公私行为 团、政党 团 体和大量的投 资者 政治分配 包括所有议题 各个政府层级 包括具体议题 功能上超越不 的层级 领域的中央层 上的所有议题 领域国家行为 同层级的具体 和范围 级 体和功能的国 协议 家和次国家层 级

    来源：吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津人民出版社2003年版，第350～351页。

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