【作 者】杨来胜/周敏/周长洪

公共管理是政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会公众生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。作为一门年轻的学科，公共管理学正从起步向更深层次迈进。笔者就公共管理教育如何根据公共管理发展所赋予的目标任务，寻求公共管理教育教学改革的轨线和动力作了探讨，力图在理解上重新定位。
    一、我国将进入危机多发期，公共事件隐患更为复杂，如何调整公共管理策略以有效地化解风险迫在眉睫，也赋予公共管理教育新的目标任务
    当今经济社会发展态势事关我国能否实现中期战略目标，正确分析与认识经济社会发展中的矛盾，科学化解不利因素是确保这一战略目标实现的首要前提。笔者参阅了以北京大学丁竹元教授为组长承担的国家发改委课题研究成果，98名中外著名专家对我国“十一五”时期可能影响经济社会可持续发展的风险因素、冲击程度进行了分析和预测，其中有6成专家认为中国2010年前后是“危机多发期”，最有可能出现危机的领域依次是“社会”、“金融”、“经济”、“就业”[1]。应该看到，社会公共问题和公共突发事件不会在短期内自然消失，而有其深刻的社会背景和诱发因素，需要我们审慎对待。
    毋庸置疑，经济社会发展需要良好的政治环境，而创造良好的政治环境需要在治标与治本的结合上消除危机多发的影响因素，这成为公共管理的难点，也成为公共管理人才教育的新课题。我们可以从以下几个方面进行探索：一从公共管理主体上讲，公共管理主体是居于社会权力中心的政府以及一些非政府公共机构，承担解决社会公共问题的公共决策和公共政策管理职责，迫切需要高素质的专业人才。2002年底，我国541万公务员中，有大专以上学历的仅占69%，尽管比1993年的32%提高了37个百分点，但是有本科学历的公务员所占比例不高。特别是基层公务员的整体素质以及非政府部门职员构成现状更令人担忧。这与优化公共决策目标需求是极不相称的；二从公共管理客体上讲，公共管理涉及极为广泛的公共事务，需应对各种复杂的社会问题，过去那种“上行下效”的管理理念不再可取，要求培养的人才能够娴熟地与所处社会环境沟通，善于交际，具有应变能力；三从公共管理运作上讲，是以公共政策为导向，通过获取信息，付诸于现代化管理手段将事件隐患解决在基层、解决在最小范围、解决在萌芽状态。事实上我们所拥有的公共管理信息资源、处置公共问题的手段和控制突发事件的能力还很有限，应急体系不健全，缺乏相关的基本法律规范，信息管理系统落后，应急预案付诸不力。特别需要在“软件”与“硬件”上并重投入，尽快建立严谨、高效、群防群治的公共管理系统，建设一支具备严密的组织才能、求真务实、善于创新的管理团队；四从公共管理目标上讲，公共管理的目标就是运用公共权力，通过有效调节和控制，维护社会成员共同利益。
    公共管理教学必须从多年来“干中学”的经验式人才成长途径转向有系统的专业教育，提升人才知识品位。从传统的公共行政注重效率的行政价值观转向既注重效率，更注重社会公平。这不仅要求学生明确公共管理基本原理，而且要强化学生参与公共政策讨论、政策执行和政策评估的过程管理教学，使之具有社会公共问题诊断、预防和治理能力。
    二、伴随“社区化”潮流的到来，由“单位人”转成为“社会人”的规模持续扩大，为目标人群提供专业化公益性服务具有较大发展的需求空间
    上世纪50年代初计划经济体制时期，我国仿效前苏联“国家保险”型社会保障模式，建立了自己的社会保障制度，走的是一条“广就业、低工资、高福利”保障道路，它的最显著特点是与就业紧密联系，劳动者的社会保险待遇与其所作贡献直接挂钩，受保人不需要缴纳任何保险费，而由国家或企业承担全部经济责任。在实施社会保障的范围与保险待遇上，又严格受到城乡二元经济结构制约和城乡居民户籍界限束缚，把城市和农村划分为两个具有不同组织和利益的分离体系，在城市又根据居民的就业状况和单位性质或隶属关系作了多层次划分，实行城镇职工的生、老、病、残、死的费用统包统揽、实报实销的办法，而与职工所在社区没有必然联系，更没有社区服务这一说。这实际上是由国家财政支付下的“单位保障”或“企业保险”。在农村除特殊受灾，或优抚对象可获得适当社会救济或补助外，广大农民则无任何形式的社会保障。不可否认，这一保障形式在特定的社会历史时期，对于保障劳动者的权益、调动社会主义劳动积极性，促进国民经济建设起到了应有的作用。
    随着经济体制改革，“单位人”逐步变为“社会人”，社会成员对杜区的依赖程度逐步加深，社区作为聚集在一定区域范围内的社会群体和社会组织，是根据一定规范的制度结合而成的社会实体及社会共同体，它是具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定社会活动的区域，是实现生产力的各种因素在市场交换中最优配置的最佳载体。城乡居民社会福利要走社会化路子，都离不开社区“平台”的承接，据此，在当今加快实现工业化进程，推进农村人口城市化和农民居住环境、生活方式城市化的进程中，目前的城市街道，农村乡镇或自然村的基层社区，无论是从组织机构建设，还是从社区管理上都远远不能满足居民日益增长的物质文化服务需求。因此，合理统筹城乡发展与社区规划，加快社区网络管理与专业化服务，推进职业培训与就业指导，加强社区人口管理与社区文化建设，优化公共卫生服务体系与建立质量考评机制，通过践行社会福利事业，切实提高全体居民生活品位，亟待有更多的高素质专业人才投身于这一领域，那里有着广阔的管理服务天地。
    三、国外“新公共管理运动”促进“两个范式”转变，带动相应学科、专业范式转换的做法值得借鉴，我国现行公共管理人才教育供给与公共管理发展需求存在偏差的状况亟待改善
    欧美国家的公共管理教育起步早，具有先进的教育理念、成熟的办学模式和丰富的教学内容。笔者从研究中得到最为深刻的启示是，他们的办学经验有千万条，最根本的是公共管理的转变与国家行政改革过程紧密相连，公共管理教育发展与公共管理社会需求一致。以英国为例，开始于1979年撒切尔内阁并持续至今的“新公共管理运动”，不仅从根本上改变了英国政府和公共部门管理的理念、运作模式和绩效，而且直接触发了英国公共行政学科的范式转换，从而推动了英国公共管理教育研究在上世纪90年代的迅速发展[2]。综合各家研究之说，可以归纳为“五个转变”：
    一是以培养行政官员的模式转向培养公务员具有私人部门的管理风格和管理技术，使之成为更具有企业家精神的公共管理者；二是以社会科学基础转向工商管理为基础，更多的关注信息技术和其他应用技术；三是以社会科学为主转向以管理学和经济学为主，更多地将战略管理、经营管理、人力资源管理、市场营销、信息管理、财务管理、决策科学等作为专业首选课程；四是以政策理论导向转向政策实践导向，更着重于传授公共政策实施的管理和评估方法；五是以教师知识为中心的单向式教学转向以学生和问题为中心的双向沟通式教学，强化学生的管理思维运思。

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