欧洲公民身份（European citizenship）① 建设一直是欧盟“公民欧洲”（Europe of citizens）建设的核心内容。1992年《马斯特里赫特条约》正式建立了欧洲公民身份，这是向一种全新的政治概念迈出的重要一步，它超越了由民族国家定义的传统的政治概念框架，② 并构成了政治联盟及其合法性的基础；③ 它虽然初步建立了公民与联盟之间的直接联系，但当前公共争论和民主参与还主要发生在民族国家层面，民族国家是集体认同意识和公民身份的主要来源。④ 在实现欧洲公民身份所需的条件上，欧盟的制度设计还存在很大缺陷，⑤ 也就是说还缺少一个“宪法性的安排”。⑥ 欧洲公民身份的性质和内容取决于欧洲联盟实际被建设成的形态和模式。⑦ 随着一体化的发展，不可避免的、关于联盟政体（polity）性质的制度性问题将不断提出来。
进入新世纪，欧盟历史性地经历了一场制宪运动，这一运动是独一无二的。⑧ 制宪运动是标志欧盟向联邦模式发展的重大一步，而公民身份内容的扩展通常发生在巨大的社会变迁背景下。⑨“任何向着联邦欧洲方向的发展也必须要伴随着联邦公民身份的发展，否则民主赤字问题将愈加严重。”⑩ 欧盟制宪作为欧洲层面重大的政治议题和运动，不应单纯地理解为宪法的制订和表决，它是包含多重议题和内容的动态的政治过程。（11） 这个已经并将继续影响欧盟发展模式的政治过程，对欧洲公民身份建设起到了非常积极的促进作用，推动欧洲公民身份建设跨入了一个新阶段。公民对制宪过程的积极参与促进了他们对自我身份的重新理解和欧洲认同意识的发展。《欧盟宪法条约》作为制宪过程最重要的成果，将丰富和完善欧洲公民权的内容，使其获得根本的法律地位；同时将加强司法机构的权能，确立“联盟法律优先”的原则，建立统一的司法体系，促进欧洲公民权利的实现和保障。本文将在简单回顾欧洲公民身份建设史的基础上重点分析制宪过程对欧洲公民身份建设的促进作用。在此意义上，欧宪被否决虽暂时延缓了欧盟一体化进程，但也不应简单地被视为倒退行为。
欧洲公民身份建设——历史考察与分析
欧洲公民身份包含两个维度：权利（rights）维度和认同（identity）维度（见下表）。前者涉及个人在共同体中的法律地位及相关权利和义务，可称为欧洲公民权；后者既包括个体成员之间的互相认同与包容，也包括个人对共同体的归属感和忠诚感，可称为欧洲认同意识。（12）
表1 欧洲公民身份的两个纬度
纬度
权利 认同
层次
共同体法律治理的网络 作为一个群体的“我们”对共同体
宪法层次 的归属和感情
规则、分配和再分配政策 文化、生活方式、宗教、价值观念的
社会层次 共同认知 |
欧洲公民身份是公民权和认同意识的结合。对公民来说，没有认同意识，公民身份只是共同体自上而下（top-down）的身份赋予，是一种被动接受；（13） 没有公民权，公民身份就缺少权利和义务等实质内容，也会因法律和制度保障的缺失而软弱无力，难以持久。因此，在考察和分析欧洲公民身份发展的历史和现状时应兼顾这两个维度。
一般认为，欧洲公民身份观念产生于1970年代，它同为争取建立一个欧洲认同的目标联系在一起。在关于认同的争论中产生了赋予公民“特别权利”的政策目标。（14） 1974年巴黎首脑会议首次讨论了在“共同体法律空间内赋予欧洲公民特别权利”的问题。（15） 总体而言，到2000年，欧洲公民身份大致经历了两个发展阶段：1970年代到1980年代末为市场公民身份（market-citizenship）建设阶段；1990年代初到2000年为政治和社会公民身份（political and social citizenship）建设阶段。
（一）市场公民身份建设阶段
欧盟起源于经济联盟，因此，在早期，经济权利构成了欧洲公民权的核心，欧洲公民身份建设也主要围绕经济权利展开。（16） 1975年12月，欧共体委员会向欧洲理事会提交了题为《欧洲公民权的方向》的报告，提出了赋予公民特别权利和建立护照联盟的政策措施，（17） 这是欧洲公民权从理论到实际政策的重大转变。之后，欧共体在一体化程度最高的经济领域找到了公民身份建设的突破口，与市场一体化密切相关的自由流动权、消费者权利、工人权利、个人开业权利首先成为公民的基本权利。
经济权利中，自由流动权是一项核心权利：（18） 1957年，《罗马条约》对此已有初步规定，“联盟公民有权在各成员国的领土内自由迁徙和居住”（第8A条）；（19） 1986年，《欧洲单一法令》作了更为明确的规定；内部市场是一个没有内部边界的区域，在此区域内，人员、货物、服务和资本可以自由流动，这被称为欧共体市场一体化的四大自由。（20） 当时，围绕公民的自由流动权，共同体试图建立一个护照联盟；1985年6月，联邦德国、法国、比利时、荷兰和卢森堡签订了《逐步消除共同边境控制的申根协定》，为人员自由流动提供了更为便利的条件。
欧共体也制定了一系列旨在促进欧洲认同意识的政策计划：1973年哥本哈根峰会通过了《欧洲认同宣言》，把欧洲认同与欧洲公民概念结合在一起，对欧洲公民身份有了较完整的认识，（21） 这是欧洲认同观念发展的一个里程碑；1983年6月，《斯图加特宣言》提出共同的文化遗产是欧洲认同的重要因素，有必要在文化领域进行更为密切的合作。（22） 此后，共同体委员会制定了承认高等教育文凭普遍体系的政策。为促进青年人的紧密联系，制定了“欧洲共同体大学生流动行动计划”和“青年工人交换计划”；1985年6月，欧盟委员会制定了共同体的盟旗、盟歌及护照等象征欧洲的符号。
简言之，这一时期，欧洲公民身份建设主要限于经济领域，但经济权利实际上只对“积极的市场公民”（active market citizens）包括跨国活动的雇主、工人和消费者有利，而大部分其他公民并不能从这些权利中获益；（23） 单纯的经济权利也构不成公民权的核心，对公民政治意识和身份认同的影响相对较小。
（二）政治和社会公民身份建设阶段
1980年代末，超越单纯的经济联盟、建立更为紧密的政治联盟成为共同体发展的主要目标。市场公民身份已不能适应一体化新形势的需要，尤其是，作为公民身份核心的政治权利的缺失和公民参与的不足致使欧共体在1980年代后期因“民主赤字”问题而饱受批评。与此同时，公民跨国流动的大幅度增加引发了各种欧洲层面的社会问题，而欧共体却无法提供适当的社会权利协调和保障机制。在这种背景下，公民身份建设的重点从经济权利领域转移到政治、社会权利领域。欧洲公民的法律地位而非经济活动问题开始成为欧洲公民身份政策框架的核心。（24）
这一时期最重要的成就是：1992年，《欧洲联盟条约》正式确认和建立了欧洲公民身份制度，增加了更多的政治权利。条约规定：“拥有一成员国国籍的个人为联盟公民”（第8条）。1993年以后，欧洲法院在促进对公民权的保护和扩展方面做了很大努力，通过一系列判例使欧洲公民权成功地制度化，使公民身份更加明确并赋予了其价值，建立起了新的制度标准，也影响了民族国家的法律文化。（25） 在社会权利方面，1989年12月，斯特拉斯堡会议通过了《共同体工人基本社会权利宪章》，对一体化过程中业已存在的各种社会权利进行了整合，几乎涵盖了欧盟社会政策的各个方面，真正开启了公民社会权利的政策计划。1997年《阿姆斯特丹条约》对《欧洲联盟条约》进行了修订，要求成员国尊重1961年签署的《欧洲社会宪章》和《共同体工人基本社会权利宪章》所规定的各种社会权利。规定理事会可采取适当行动，以反对基于性别、种族、民族、宗教与信仰、伤残、年龄或性取向的歧视。阿约是扩大和促进欧洲公民社会权利的重要里程碑；欧洲认同方面，1990年代，欧盟从关注建立“感情”（feeling）的归属感向建立“法律联系”（legal ties）的归属感转移。（26） 欧洲议会认为由于拥有了真正的法律地位，公民身份保证了公民在法律原则下对共同体的归属感。（27） 欧盟也开始将“欧洲维度”引入教育领域，重视对“明日欧洲人”的心灵塑造；重新编订历史教科书，以欧洲视角取代民族主义立场，如1992年，欧洲十四位历史学家集体编撰的《欧洲史》出版，从同一性的角度对欧洲历史进行了重新解读；1996年欧盟投入三亿多万欧元启动了促进欧洲高等教育交流的“苏格拉底计划”。
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