解纷是国家的责任，令民间组织承担解纷责任不具有正当性。但是国家可以通过与民间组织的合作来达到让其参与解纷的目的，这种合作体现出契约性的特点。国家可依据契约实现对民间解纷主体控制与管理的正当性。在这一思路下，国家允许民间组织提供解纷服务并获得对价。关于对价问题，有两种解决办法，一种是由当事人承担，即国家允许其向当事人收费，此方式不会过多增加国家的支出，但一般须以赋予“准司法”的终局裁决权（如民商事仲裁中的“一裁终局”）为代价，否则就会因增加当事人的解纷成本而不被广泛选择。而另一种是国家承担对价，当事人不付费。基于我国经济尚不够发达且不平衡的特点，当前两种方式应并存，但在政策取向上应着力发展后者，即国家“买单”式的解纷服务。
    (1)结合经济发展状况及解纷的社会需求，适时支持民间收费型仲裁组织的发展。仲裁组织的发展必须考虑到当地的经济发展状况和社会对仲裁的接受认可程度，不能搞一哄而上，否则就会造成没有“生意”而难以维持的窘况。因此，因时因地制宜，“成熟一个发展一个”应当成为基本的发展原则。在发展初期，仲裁组织若不能实现收支平衡，国家可给予税收等优惠或适当资金支持，待逐步成熟后，国家减少或不再给予资金支持，由“市场”决定其“去留”。
    (2)国家在政策上应当鼓励培育新型民间解纷组织，引导部分公益性民间组织向以解纷为宗旨之一的形态转化。随着我国社会结构的不断变迁，传统单位组织逐步解体，而新的组织形态正在生成，新型的民间组织（如行业协会、非政府组织）不断涌现，国家应因势利导鼓励各新生民间组织建立起解纷机构以充分发挥其作用。例如，广东就在保险行业协会下设调解委员会，将其纳入人民调解范围进行控制管理。对于业已存在的一些公益性民间组织（如宗教等社会团体）可通过适当引导将解纷添为其宗旨之一。由于解纷服务与相关利益群体有直接或间接的影响（如保险纠纷的妥善解决会提高保险行业形象，促进保险公司利益的增长），因此，只要解纷工作做得好，民间组织就有可能获得社会资金等的大力支持，从而进一步促进解纷工作良性发展。对国家而言，以较少的对价达到了利用社会力量和资源解纷的目的。
    3.重点加大对基层群众自治组织下人民调解的投入和管理
    长期以来形成的基层就地化解矛盾纠纷是我国的一大政治优势，对社会的和谐稳定作出了重要贡献。目前，基层村（居）委会调解反映最大也是最主要的问题是经费欠缺，调解员没有补贴或者没有实际拿到补贴，调解员没有工作积极性。基层解纷是化解矛盾纠纷的“第一道防线”，其重要意义不言而喻，因此，解纷的重点必须放在基层，国家应着力完善对基层倾斜的政策，切实加大对基层调解组织的资金投入，让调解工作有干头、有奔头。在经费有保障的情况下，国家自可依靠契约式的管理考核人民调解组织的解纷情况，并据此灵活调整经费投入额度，而调解组织也就有条件实行聘任制，把那些有权威、有影响的人士吸纳进调解队伍而不再局限于那几个三年一换的“村干部”，从而进一步做好调解工作。
    4.对一些作用不大的企业调解组织，不支持其发展，其原有功能可以行政调解代之
    企业劳动争议调解组织虽名为三方机制，但由于当今用人单位的强势和劳动者、工会的弱势，且组织自身受制于企业，无法发挥中立调解人的作用，因此，我国的企业劳动争议调解组织在实践中大多已被严重虚化。有鉴于此，与其支持或主动发展作用不大的企业调解组织，还不如以劳动保障部门的行政调解取而代之。有行政权力为后盾的行政调解有权威性和中立性的特点，更有可能促成调解并保护弱势劳动者的合法权益，纠纷调解也让劳动部门了解到用人单位人事管理中存在的问题，可通过行政手段令其改之，从而达到预防矛盾纠纷的目的。
    根据契约管理的理念，由于国家对不同民间解纷主体支持程度不同，因此在对民间解纷主体的控制管理程度上也应有别。对于收费仲裁机构，实行有限支持，则控制上也应是有限的；对于基层群体自治组织，实行大力支持，则管理考核也应加大力度；对于被行政机关取代的解纷组织，则纳入责任制管理；对国家未给予资金支持的其他民间解纷主体，则重在引导、给予其充分自治。
    （二）运行机制的完善
    1.各解纷方式自身运行机制的完善
    民间解纷方式。民间解纷最为重要的形式是人民调解，要使其良性运行，主要在以下几方面完善：(1)扩大调解的纠纷的范围。除继续调解公民间婚姻家庭、山林水地、损害赔偿等常见性、多发性传统纠纷外，组织之间的纠纷、违反公序良俗引发的纠纷、刑事自诉引起的纠纷等可包含在内。(2)调解人员实行聘任制，来源多样化。调委会可对调解员实行聘任制，将那些具有法律知识背景或丰富社会经验、有威望的法律工作者、人大代表、政协委员、退休干部、族长、宗教领袖等吸收进调解队伍。(3)调适国家法与民间社会规范的冲突。以村规民约为例，其与国家法最为明显的冲突是“罚款权”的设定，笔者认为只要经村民认可，这种罚款可以认为是因违反管理公约而承担的一种违约责任，国家可以有限度的承认。(4)对调委会进行有效的考核管理。司法行政机关可以协商方式与调委会签订管理责任书，设定考核指标，根据工作的情况核拨资金或进行相应的激励。对于人民调解之外的其他民间解纷方式，原则上由其自行自治，但从国家控制层面看，可通过契约式的管理设定相应的控制指标或要求并根据契约的履行情况给予适当的支持。
    行政解纷方式。行政解纷方式应着重完善以下几方面：(1)合理划定解纷范围。为免相互推诿，应从国家和地方两个层面的制度上明确公安、劳动和社会保障、建设、工商、卫生、国土房产、环境保护、质量技术监督、农业、海洋与渔业等各行政机关的解纷职责。(2)在行政调解方面，应加强联合调解；合理设定调解的层级，为免资源浪费，纠纷以一级调解为原则，调解不成，应指引当事人选择其他解纷方式，而不应层层上交调解。(3)在行政仲裁方面，不少地方未组建人事争议仲裁机构，而仲裁前置的规定又使得当事人没有办法启动司法诉讼程序，出现“求告无门”的情况，土地承包争议仲裁尚未明确仲裁机构等等，建议尽快明确或组建人事争议、土地承包争议仲裁机构并尽快完善相关的仲裁程序与规则。
    仲裁解纷方式。中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要发挥仲裁的积极作用，要实现这一目的，应重点从以下几方面完善：(1)严格按照《仲裁法》正确定位政府与仲裁机构的关系，切实改变仲裁行政化的倾向和错误做法，恢复仲裁的民间面目。国家对仲裁的有限支持不应成为行政干预仲裁的理由，公职人员不能在仲裁机构任职，不能把仲裁机构作为附属来管理。(2)应改革完善仲裁程序规则，切实改变仲裁程序诉讼化的情形。建议修改《仲裁法》时，本着尊重仲裁契约性的特点和解决纠纷简便、灵活、快捷的优势，增设简易程序，赋予当事人更多的程序选择权，修改某些脱离实际的不合理规定。(3)合理设置仲裁调解和裁决的关系。调解在国际商事仲裁中是受到质疑的，因为若仲调不分，在调解不成的情况下，怎样保证在其后的审理过程中的公正就成为一个大问题。在这方面，北京仲裁委的规定可资借鉴，其规则规定若调解不成，可请求更换仲裁员，但双方应承担由此增加的费用。
    司法解纷方式。现行司法解纷机制要在多元纠纷解决机制中充分发挥作用，除自身体制上存在的问题需要推进庞大系统的司法改革解决外，在目前的运行机制下，应着力于：(1)改进、完善人力资源的管理。首先，在系统内部，应当着力优化自身人力资源的合理配置。如缩减非业务部门人员，把不具有审判资格的人员调整为从事诉前调解工作，其身份可定位为法官助理。其次，把好进人关，实现国家统一司法考试与用人制度的衔接。现行录用司法人员无须通过司法考试的做法有悖司法考试初衷，并有违中央组织部和两高于2004年11月19日联合下发的《关于进一步加强地方各级人民法院、人民检察院考试录用工作的通知》中规定的报考法官、检察官人员须通过司法考试的要求。笔者认为，在报考踊跃，条件比较成熟的地区，报考条件应严格按前述规定执行，避免进门后占编却迟迟不能通过司法考试的情形；针对贫困地区报考人数较少的实际，建议按“对口支援”的办法将各地新招人员调配到这些地区工作一定年限、完善上级法院法官从基层法院遴选、提高贫困地区法官的待遇等手段缓解。再次，畅通出口关，实现进出有序的人性化管理。出口不畅是现行人事管理的一大弊病，完善现行人事制度，一方面要为那些不愿意继续在法院系统工作而自愿离职的人员提供出口，另一方面，要让那些不适合或长期未通过司法考试的人员通过调离、调整岗位等方式腾出编制。(2)在经济较为发达、案件数量较多的地区，以便民为原则，简化诉讼程序，审调适当分离，加强庭前调解的制度建设。“庭前调解”可参照云南一些法院的做法，立案庭负责承担并由立案庭法官或审判庭的法官助理专门负责此项工作，同时，为防止久调不决、当事人恶意拖延调解等情形，应完善相关的制度建设。此外，可结合本地实际，开展协助调解、委托调解，但应遵循不得将调解作为立案前置条件的最低限度。(3)科学构建银行、土地房产、车管、出入境管理、工商等协调联动的执行威慑机制，切实解决“执行难”，提高司法公信力。(4)实行案例指导制度，尽可能避免同案异裁现象。(5)提高判决的释法说理水平，可参照云南做法建立判后释疑制度，尽可能的促使当事人服判息诉。
    2.各解纷方式之间协作机制的完善
    多元解纷机制要发挥整体功效，各解纷方式之间就必须要能够相互协作、协调，我们认为应着重从以下几方面完善：
    (1)以人民调解为基础、加强行政调解和司法调解，构建多位一体的大调解工作体系。调解可融法、情、理为一体，是妥善处理和有效化解矛盾纠纷的优选手段。在制度性的解纷方式中，都不同程度的涉及到调解的运用，民间解纷以调解为存在的依据，行政解纷有行政调解、仲裁解纷有仲裁调解、司法解纷有司法调解。当前，要充分发挥调解解纷的功效，就必须要重视各解纷主体在调解方面的协作与配合。笔者认为，应着力从以下几方面努力：第一，整合政府各部门、各民间主体的力量与资源，积极构筑司法调解中心、社会矛盾调处中心等综合性常设调处平台，并努力形成行之有效的工作运行机制。第二，建立联调机制。对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷，单靠某一解纷主体孤军奋战进行调解，难度较大，应在工作中建立联调机制。③第三，法院对民间调解组织的指导应当制度化。目前，有些法院存在不少模糊认识，甚至认为支持和指导调解是“种了别人的地，荒了自己的田”，在破除这种观念的同时，法院还应建立工作制度，通过召开例会、培训、安排旁听庭审、担任人民陪审员等渠道履行对民间调解组织进行指导以提高其业务素质的义务。第四，加强流动人口聚居区等特定区域或行业、区域性调解组织建设，实现调解网络横向延伸。如，昆明就在大型集贸市场、商品集散地、大学城等探索建立了调解组织。总的说来，要形成党委领导，政法综治牵头协调，职能部门共同参与，社会力量整体联动的多元一体的大调解格局和工作体系。
    (2)完善非讼解纷机制与诉讼解纷机制之间的合理衔接。完善诉讼与非讼的合理衔接就是要确保司法作为“最后一道防线”，实现司法对其他解纷方式的支持保障与监督，其中最为关键的是要实现效力上的衔接。根据最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，现在的人民调解协议已具备民事合同性质，但是还不够，其他解纷主体所作的调解协议是否具有民事合同性质尚未明确。厦门市进了一步，将民间调解（不限于人民调解）达成的调解协议规定为具有民事合同性质。④从约定必须履行及构建诚信社会的角度看，所有调解所成的协议，其性质都是一样的，应当赋予法律效力，当事人自行和解达成的协议亦属同理。当然，从处理方式上，也可将其他民间调解纳入到人民调解的范畴中来获得法律效力。
    (3)建立信息共享和互动机制。信息共享和互动机制既是各解纷主体履行好解纷职责的需要，也是促进依法执政的需要。在工作中应当注重订立或形成制度性的保障。一是人民法院要以例会或简报等方式定期通报经其他解纷主体处理的纠纷最终的裁判或司法审查情况。二是对实践中遇到无法可依或对法律条款理解不同等情形应统一认识，形成书面记录。三是人民法院或民间解纷主体在工作过程中，对当事人有涉嫌行政违法的情形，应以适当方式告知行政机关。四是某一解纷主体若发现当事人可能在其他解纷主体的解纷过程中采取非正常举动时，应及时通知。
    （三）机制外接的完善
    多元解纷机制与综治维稳、平安建设、信访、社会管理等现行工作机制有较强的相关性，而后者也都对纠纷问题有不同程度的涉及并形成了一些成熟的做法。基于资源的有效利用和工作的便利，笔者认为一个总的原则是非讼解纷机制可以借助现行工作机制搭建的平台发挥作用而不必为了建立多元解纷机制重新另搞一套，也就是说完善多元解纷机制的一些措施可以具体落实到现行相关工作机制中，实现二者的兼容。
    1.充分利用相关机制已搭建的分流处理平台。应当承认广大群众很难搞清合适的解纷主体，因此设置一个纠纷总受理和总分流的平台是必要的。这个平台要指引当事人选择合适的解纷方式和解纷主体，把纠纷解决的路径为当事人疏通。实践中，这样的做法已不鲜见，在云南是设立了社会矛盾调处中心，取得了较好的效果，值得推广。当然，这样的做法也不绝对，一个纠纷较少的地区，如果设立这样的平台，就有可能造成资源闲置，倒还不如就由司法行政部门或综治机构承担这样的职能。
    2.将责任管理内容纳入相关机制追责体系中。现行相关机制已设立了一套较为完整的追责制度，行政解纷主体的解纷工作或司法机关的部分工作可纳入这一追责体系。例如，就法院而言，现行相关工作机制中的考核范围一般不涉及法院系统的解纷事项，但从党委对法院有执法监督权，而综治维稳工作由党委领导主抓的角度看，可以将某些事项如执行情况纳入到综治维稳工作的考核中。
    3.将纠纷解决的相关信息汇集至党委政法委。党委领导是现行相关机制所坚持的，相应地，与纠纷相关的信息应向党委职能部门—政法委传递并集中。目前，还有一些解纷主体的解纷信息（如民间解纷主体的解纷信息、仲裁机构的解纷信息）还不能较为通畅的汇聚到党委政法委，这些主体因其自身自治性的特点，并无提供信息的义务，因此建议通过契约化管理的方式实现信息源的扩大，使政法委成为更大的信息汇集平台，有更为充分的决策和监督的信息基础。
    4.将信访纳入行政复议和诉讼的法制轨道内。应当看到相当数量的信访是法院不受理而产生的，因此必须严格责任采取有力措施制止司法的不作为；相当数量的涉诉信访是因司法纠错机制不畅引起的，因此，为给当事人更为彻底的救济，可以考虑有条件的三审制，同时加大审判监督程序的规范化建设；相当数量的信访是因行政行为所引起的，因此应当强化行政复议机构解纷能力，从程序上将与行政行为有关的信访纠纷交复议机构处理，或引导信访人通过行政诉讼解决。
    收稿日期：2007-4-20
    注释：
    ①参见中央政法委书记罗干在2006年全国政法工作会议上的讲话。
    ②这一建议主要基于以下考虑：一是从行政管理与行政解纷的关系看，二者能形成互动。行政管理得当纠纷会减少，而行政解纷过程有助于行政机关了解管理中存在的问题从而有助于改善行政管理。二是从查处违法行为与行政解纷的关系看，二者能有机结合。例如加班不给加班费而引起的劳动争议，二者可实现合一，行政机关以行政制裁为威慑力可有效解决劳动争议，维护劳动者权益，同时用人单位的态度也可成为行政制裁的酌定情节考虑。这样，既能较好的解决劳动纠纷又能较好的解决执法问题。三是实践中不少纠纷因违法或不当行政引起，令行政机关参与解纷，可让其对违法或不当行政的后果有更直观更深刻的认识和体会，收到教育之功效，从而有助于行政权的正确行使并减少纠纷。四是行政机关的解纷一般不排除司法审查，实际上既不可能危机司法机关的权威，也不必然导致对当事人权益的非法侵害或剥夺其诉权。
    ③例如，云南昆明、楚雄的人民调解组织与当地公安部门设立“治安纠纷、民间纠纷接待室”共同开展联调工作，这一方式被实践证明是有效的。
    ④参见厦门市人大常委会《关于完善多元化纠纷解决机制的决定（2005年）第七条。

胡仕林(1977-)，云南宾川人，法学硕士，云南省政法委研究所研究人员，主要从事政法工作应用研究。昆明 650011

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