中国财政投融资制度目前还处于创建之中，缺乏基本的运作制度，在许多方面出现管理上的空白有关部门或机构行为随意性较大，财政投融资运作非常不规范。
    在运作体制上，财政投融资至今还没有从财政预算内活动脱离出来，还不能按照其自身业务要求进行独立运营，而只是依附于财政预算范围内的一块“有偿性财政”活动。目前我国尚没有一个专门管理财政投融资的机构，没有相应机构来承担类似日本“资金运用部”的职责。各层面的财政投融资运作被人为地分割开来，财政投融资由中国人民银行、财政部和有关主管部门分别管理；在中央政府的管理层面上，财政部国债司主管政府债券，财政信用支出中的“拨改贷部分”由预算司拨给建设银行，各类周转金却是分散在各有关部门；在地方政府的管理层面上，“地方财政信用”的管理，有的由综合计划处主管，有的则设立资金管理处，有的全部归入财务开发公司或信托投资公司。缺乏全国统一的领导规划和管理，缺乏统一的投融资政策。严重影响着财政投融资功能的发挥，使其对国民经济发展和宏观经济运行的调控力度弱化。
    政策性银行运作中也存在诸多问题。我国目前的政策性银行，独立于财政和银行之外，由国务院直接领导，是与财政部、中央银行并行的机构。这样，人为地割断了政策性银行和财政融资的联系，分散了财政资金。政策性银行是政府为贯彻国家产业政策和区域战略、实现特定目标而设置的，这是政策性银行与政府关系的基点。但在实际工作中，政策性银行的职能关系扭曲，对自己的职能定位不准，存在淡化“政策性”而强调“银行性”的倾向，导致其贷款利率与商业银行基本持平，政策性银行与商业银行共同竞争经济效益好的投资项目。
    　　三、日本财政投融资制度对我国的启示
    结合我国现实国情，借鉴日本财政投融资的成功经验，我国财政投融资体系的构建可做如下尝试：
    (一)试编财政投融资预算
    财政投融资作为政府预算的有效补充，其运作规模要与同级预算规模相协调。每年应编制“财政投融资预算”，全面反映财政投融资的融资规模、资金来源、资金运用、投资收益等。与政府预算一起每年向全国人民代表大会报告，按照法律程序进行报告和审查。实施过程中，要严格按照所规定的投融资规模和范围进行运作。
    (二)拓宽财政投融资资金筹集渠道
    继续完善现行的国债制度和国债市场化取向的改革，降低发行成本，并建立和完善地方政府债券发行机制，建议允许地方发行地方政府债券和地方建设债券。设立境外融资机构和融资中心，直接进入国际金融市场融资。
    改革现行财政周转金制度。将分散、零星的财政周转金集中形成统一协调、分口管理的财政周转金调配体系，形成规模效应。除原有的各项财政周转金、专户存储的预算外资金外，要将原财政预算内安排的各种生产性专项资金和有偿还能力的技改资金、财政直接管理的预算外资金、各部门管理的各类基金和收费、国内国外债务收入等列入财政融资范围。
    广泛地吸收社会闲置资金。借鉴日本经验，逐步将邮政储蓄存款、社会保险基金、保险公司基金结余以及一定比例的居民储蓄存款纳入财政投融资体系。
    按照现代企业制度的要求，将国有资产投资、经营、管理分离，由出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，实行按股分红、以资分利，将国有企业上缴的利润收入和国有资产经营收入纳入财政融资范围。这些资金将随着自身发展而不断增大，且成本低廉，可以为财政投融资提供广阔的资金来源。
    适当吸收社会个人资金。可考虑创立社会共同基金，吸收社会小额投资者资金，也可以适当方式吸收个人大额信托存款。
    (三)明确财政投融资资金投放的方向和重点
    财政投融资政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，是政府直接参与资源配置的手段，它作为社会投资资金的重要来源渠道之一，对全社会投资的总量和流向、对产业结构的优化和升级、对生产力布局的合理调整，都发挥着十分重要的宏观导向作用。
    支持结构优化和升级。对我国的产业结构进行优化和升级是关系今后国民经济发展全局的一个重大战略问题。现代经济发展表明，在经济结构调整的过程中，政府具有不可替代的作用，因此，今后的财政投融资政策必须从国民经济的宏观全局着眼，把支持产业结构的优化升级当作一项重大使命。
    支持社会公共基础设施建设。基础设施是国民经济的重要组成部分，它在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。90年代以来，基础设施一直是我国政府主动进行产业结构调整中的重点和加强的领域，但基础设施建设仍是国民经济发展的薄弱环节。国家财政强化基础设施建设投融资，能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好。
    支持社会主义“新农村”建设。农业问题在中国当前及长远都具有特殊的重要性，财政的农业投融资政策是国家支持和保护农业的重要手段。财政对农业投融资的重点在于，支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是政府财政保护农业的重点所在。
    大力扶持高新技术产业发展。大力强化高新技术产业发展是推进中国科技进步、促进生产力水平提高的重要途径。由于目前我国的科技投入体系尚处于发育时期，近期政府举办的科研机构仍将是主要的科技力量，重大科研项目也将由政府组织实施。这就决定了财政部门在促进科技进步中担负着重要职责，财政科技投融资在全社会科技投资中仍将处于主渠道作用。
    (四)财政投融资运作机构的层次和职责
    在宏观层面上成立财政投融资运作委员会，由国务院或财政部牵头，委员会组成为财政部、中国人民银行、国家发展改革委、国家经贸委、农业部，并在财政部设立财政投融资动作司，作为具体协调和管理的部门，负责编制财政投融资的计划，以及对财政投融资运作的日常管理与协调。建立中央和地方两级财政投融资的管理体制，中央级财政投融资是以财政部设立的财政投融资运作司为主，设立财政投融资资金运用部，在编制财政投融资计划时，要有国家发改委、中央银行的参加。地方财政投融资部门要接受中央财政投融资的领导，融资和投资的规模、贷款形式、利率、期限等要受中央财政投融资管理部门的协调和监督。
    在中间层面上理顺政策性银行隶属关系，将政策性金融纳入统一管理。在重塑财政投融资运作体系的进程中，政策性银行需要解决如下问题：严格规范财政资金有偿使用的政策性方向；政策性银行主要通过财政投融资提供资金，资金面过窄，应拓宽政策性银行的融资渠道；地方的各种信托投资公司和财政部门开办的财务开发公司，部分可向地方政策性银行发展，退出商业性和竞争性领域；政策性银行要真正成为“独立法人”，在履行被赋予的政策性职责的同时，作为金融企业，其信贷业务要强化成本核算与收益上的要求，提高政策性资金的使用效率。
    地方层面可因地制宜成立财政投资与发展银行、资金管理局等机构，同时改组政府背景的信托投资机构。我国以政府为背景的信托投资机构很多是以开展财政信用业务的名义成立的，但由于政府部门政事不分、政企不分，贷款项目的审批权没有落实到位，信托投资机构无法在一定的政策范围内自主经营。另一方面，信托投资机构在不能够明确、规范的宏观管理环境下，受利益驱动，从事明显的商业化业务，扭曲了财政投融资功能。地方财政投融资的筹资、贷款形式、数量、期限、利率、投资方式等应接受中央财政投融资机构的协调、指导和监督检查。

杨玉霞，辽宁大学经济学院；
    张颖，沈阳航空工业学院管理系。

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