财政投融资的概念最早产生于日本，是一个同财政、金融有着密切联系的独特经济范畴，并以其独特作用受到世界各国政府的重视。日本经济学界对财政投融资的定义，大都以现实存在的财政投融资计划为前提，对政治的投融资活动作出概念上的界定，将财政投融资简单定义为政府投融资活动，通过每年编制财政投融资计划来加以推广和实施，着重于财政投融资的运作方式来描述。而国内的学者根据财政投融资的发展状况，从运作的主体、客体、范围，以及其功能来描述财政投融资的内涵。财政投融资的运作主体是政府，无论是其融资活动，还是投资运作，都是由政府按照其政策意图来展开；财政投融资的运作客体是部分社会资金，政府通过有偿的手段来筹集，并将按照政府特定的政策目标，主要以资本金、或政策性长期贷款、或周转金等方式开展资金运用业务；其运用范围既有别于公共预算内的收支活动，又相异于银行的一般金融活动；其运作范围是由不同时期政府的预定政策目标所确定。
    建立适应我国市场经济要求的财政投融资体系，是政府以信用方式融资、投资，进行宏观调控、拓宽政府理财领域的一种重要方式。市场经济发达国家对此积累了丰富的经验，在世界各国的实践中，财政投融资在日本经济发展和经济运行中有着其他手段无法替代的地位。日本的财政投融资方式及管理经验，对我国财政投融资的发展具有重大的借鉴及启示意义。
    　　一、日本财政投融资制度现状
    在日本，除了商业银行等民间金融机构以外，还有邮政局、资金运用部和各种政府金融机构组成的公共金融机构，政府通过这种机构以邮政储蓄、各种保险、年金等形式吸收巨额资金，然后贷放给地方公共团体和民间企业。这种由中央政府进行的投融资活动就是所谓的财政投融资。与一般民间金融机构不同的是，财政投融资不直接介于资金的最初贷方和最终借方之间，把存贷款业务统一起来，而是凌驾于存款的接受者和贷款的发放者之上，从事两者之间的中介和指导工作。
    (一)财政投融资计划
    日本财政投融资的整个运作是根据1953年以后每年制定的财政投融资计划综合运营的。在1973年之前，日本的财政投融资计划仅提供给国会参考，勿须经国会立法批准。从1974年开始，日本财政投融资计划与每年的预算制定同时进行，其主要资本作为预算的一部分必须经过国会的审议通过才能最后实行。与此同时，为应付未来经济形势的变化，对资金运用部资金和简易保险资金的长期运用预定额还追加了“弹性条款”。可在审议通过金额的50％以内增减长期资金运用，并允许计划年度没用完的资金推移到下年度使用(特别会计和年金福利事业团的资金除外)。另外，在资金运用部和简易保险资金中，期限未满5年的短期运用不列入财政投融资计划。也就是说，日本早在1974年就实现了财政投融资信用的制度化和规范化。
    财政投融资计划由“财政投融资资金计划”、“财政投融资原资推算”和“财政投融资的用途分类”三部分构成。其中，“财政投融资资金计划”是按投资对象机构来确定如何运用资金；而“财政投融资原资推算”和“财政投融资的用途分类”既是财政投融资计划的附表，也是财政投融资计划主要资金以及资金用途分类的明细表。
    (二)财政投融资资金来源和运用
    一般的民间金融机构，其资金来源和运用是由同一个机构来完成的。而财政投融资的资金来源和运用部门是由众多的机构组成的，当前主要由以下部分构成：
    资金运用部资金。资金运用部受邮政存款、各种特别会计公积金的委托，把这部分资金融通给政府金融机构和公共团体等特殊法人、地方公共团体等，这部分资金约占财政投融资的80％，是财政投融资运作资金的主体部分。在资金运用部资金中，邮政储蓄和厚生年金所占比重最大。在资金运用上，为了有助于促进公共利益，其应用范围被限定在：对国家、地方、公共团体的贷款或国债、地方债；向政府相关机构及公共团体等特别法人贷款或购买它们的债券；对电力资源开发股份公司贷款或购买该企业债；购买一定限定的金融债。
    简易保险资金。简易保险资金是在简易生命保险及邮政年金特别会计结算中产生的剩余积累金。作为简保资金的运用对象，在资金运用部的对象范围基础上，允许对简易生命保险、邮政年金的契约者提供贷款，以及向民间保险和具有竞争力的高利率的电力、煤气、私营铁路事业债提供资金。在运用资金时，为和资金运用部资金形成一个整体，对其运用方针和运用条件必须预先经过和资金运用部同样的资金运用审议会审议。
    产业投资特别会计。产业投资特别会计是众多特别会计(特别会计相当于中国的预算内资金)中的一种，起初是承接美国对日援助物资资金特别会计而创设的。作为每年度财政投融资计划的资金来源，1980年以前主要由一般会计(相当于中国的预算内资金)转入，但80年代以后主要靠资金贷款的本金和利息收入来筹集。产业投资特别会计在资金运用上不同于资金运用部资金和简保资金，后者只限于融资(贷款和承购债券)，而前者则兼营出资与贷款。1980年以后停止了新贷款，行使专门的投资特别会计的职能。由于该部分资金无需偿还，所以产业投资特别会计的投资降低了政策性金融机构的资金成本，使其有能力提供长期低利的优惠贷款。
    政府保证债、政府保证借款。国营公共事业企业、公司等政府相关机构发行债券或从民间金融机构筹集长期资金时，其本金和利息的偿还还由政府担保的分别叫做政府保证债、政府保证贷款。对于这些资金筹措，政府保证的限度需要在一般会计预算总则中按机构类别规定并经国会决议通过。构成财政投融资原资的是政府担保期在5年以上的资金。由于财政投融资规模的逐渐扩大，仅资金运用部资金等的财政资金不能满足财政投融资的需要，所以通过政府保证债和政府保证借款而筹集的“民间资金”有着扩大的趋势。
    (三)财政投融资运作机构
    财政投融资活动是由融资特别会计以及具有法人地位的政策性金融机构来完成。融资特别会计是由资金运用部、简易人寿保险及邮政特别会计、产业投资特别会计等构成。政策性金融机构现由“两行八库”组成：日本开发银行、日本进出口银行、国民金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、住宅金融金库、环境卫生金融金库、冲绳振兴开发金融金库(另外，还曾建立过中小企业信用保险公库、医疗金融公库等，后被撤销)。融资特别会计，系以邮政储蓄以及各种保险等形式，由政府部门所吸收的资金为主要财源，而从事对政策性金融机构和特殊法人投放贷款及购入地方债和金融债，对“两行八库”担负起母体“银行”的责任。
    政府性金融机构在借款中优先考虑政策目的，只对民间金融机构因资金不足、害怕风险和收益不大而不愿提供贷款的领域进行贷款，而且利率较低，期限较长。
    日本开发银行是长期信贷金融机构，专门为国家的重点产业提供长期资金，以弥补民间金融机构的长期资金不足和提供一般商业银行等不愿贷放的资金，是日本最大的政府金融机构。其资金来源主要是向政府借款和向国外借款，贷款都是开发性质的，主要贷给电力、煤炭、石油化工、交通运输等重点产业。20世纪50年代，开发银行贷款的重点是钢铁、海运、电力、煤炭四大基础产业；60年代，开始对石油化工、机械、合成纤维等新兴行业进行贷款；70年代，贷款侧重于电子、计算机产业；进入80年代以后，它对地方开发、城市改造、防治公害等的贷款迅速增加。总之，开发银行随着日本经济政策和经济结构的变化，其职能和业务范围也在不断扩大，在政府实现宏观调控方面发挥了重要的作用。
    日本输出入银行是为进出口和海外投资供应中长期贷款的专业银行。其设立的目的是为了促进日本与外国的以贸易为主的经济交流，补充民间金融机构的进出口贷款和海外投资资金的不足，鼓励民间金融机构的对外经济活动。其资金来源与日本开发银行相同，都是向政府借款，法律规定它可以从国外借入外汇资金。日本输出入银行的主要业务包括：一是对出口提供贷款，尤其是对成套设备的出口给予优惠贷款，促进日本商品的出口；二是对进口商品的贷款，主要用于原材料、燃料及先进技术设备的进口方面；三是向到国外直接投资的企业提供低息贷款；四是为日本的其他金融机构提供债务担保等等；这些贷款的特点是，期限较长，利率较低，政策性较强，有利于政府发挥其干预和调节经济的作用。
    二战后，日本政府为了扶植私营企业，促进国民经济各部门的协调发展，从1947年建立复兴金融公库起，几经演变，形成了现今的8家公库。公库也是金融机构，但和上述两家政府银行相比，社会政策的色彩更浓厚，盈利的色彩更淡薄。政府对公库的管理也更严格，公库的主要领导人(包括总裁、副总裁、监事、理事)均需政府任命或认可；业务上也没有什么自主权，每个季度的资金计划和营业计划均需报大藏大臣批准。资金主要来自政府资金运用部、一般会计、特别会计的贷款和投资，不吸收存款，少数公库也发行债券。公库的主要业务是向特定领域或部门的发展，特定地区的开发，社会基础设施和福利保健设施的建设以及中小企业等提供各种贷款。与开发银行和输出入银行一样，8家公库的贷款利率也较低，期限也很长，这就难免发生亏损，亏损的部分都由政府承担。总之，政府通过8家金融公库，从金融上对特定行业和经济落后地区给予支持，以促进其迅速发展。
    　　二、中国财政投融资制度存在的主要问题
    由于缺乏财政投融资的运作理论和实际经验，我国目前的财政投融资，无论在理论认识上，还是在实际操作方面，都处于不太成熟的状态，难以发挥基本功能。经济转型时期新旧体制并存所产生的摩擦、撞击和冲突，对尚处于初建阶段的中国财政投融资的运作势必产生较大影响。从总体上来看，中国财政投融资体系主要存在以下问题。
    (一)对财政投融资的认识误区
    将财政投融资运作框定在传统的“财政信用”范围内，是国内对财政投融资的地位和作用的普遍认识，这一较低层次的认识是中国财政投融资难以健康发展的一个主要原因。同时没有将财政投融资作为自觉的宏观调控手段，仅将其作为缓解财政困难的被迫之举。
    另外，国内对财政投融资、商业银行投融资的界限区分不清。一方面财政投融资范围界定不严，本应通过市场融资的通过财政投融资，扭曲了资金结构，损害公平竞争；另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，不仅加剧重复建设和结构失调，银行不良债务急剧上升还阻碍了金融体制改革的深化。财政投融资资金与政府预算资金区分不清，将财政投融资资金看成是国家财政预算一种支出形式，所有财政投融资的形成，主要依靠财政预算资金转化。这种体制定位，使各个政策资金运用机构，对国家财政依赖性过强，不仅给财政带来沉重负担，而且造成财政投融资难以为继的困难局面。
    (二)财政投融资资金来源缺乏保障
    我国财政投融资的资金来源渠道单一，主要靠财政注入。目前由财政部门管理的投融资运作资金基本上是依靠财政预算的资金，包括历年积存的各项周转金、预算外资金专户储存储存的沉淀部分，缺少社会财力的支持。加之财政收支矛盾尖锐，财政不得不优先保证基本职能的需要，导致财政预算无法拿出更多的资金作为财政投融资资金，财政投融资机构资金不足。缺乏市场性融资手段(国债主要弥补预算收支缺口或用于预算内投资项目)，不能适应市场的推进，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金，并且对于应纳入财政投融资资金范围的资金部分也没有到位，如地方财政部门掌握的预算外资金。
    中国对社会保障制度和住宅福利制度的改革，形成养老保险基金、医疗保险基金及失业保险等具有长期性质且有稳定来源的资金。这些资金成为资本市场长期资金的重要来源，为财政投融资提供了诸多融资渠道。特别是养老保险基金和医疗保险的数量越来越大，但由于有关规定十分严格，结余资金投向狭窄，贬值较严重。为使保险基金具有规避风险，增强未来支付能力，就需要尽快拓宽投资渠道，将更多的保险基金吸纳到财政投融资体系中来。
    中国邮政储蓄目前的管理体制为邮政自办和转存阶段，即邮政储蓄自我经营、按季以规定的利息转存中央银行，由储汇部门自己承担利息支付，随着邮政储蓄规模的不断扩大和中央银行利息负担的增加，特别是中央银行货币管理体制的深化改革，该管理模式的弊病日益明显。中央银行应尽早退出对邮政储蓄资金的运营配置，专门从事对宏观金融的监控。应借鉴日本等国的经验，将邮政储蓄资金转入财政投融资配置途径，充分发挥邮政储蓄资金的优点，解决政策性银行的资金来源问题。
    国债是世界各国运用政府信用融通资金的一种普遍形式。通过发行国债所融通的资金主要有两个方面的用途，其一是用于平衡财政收支，其二是作为政府实施宏观调控的重要手段，用于投资建设。二战以后，各国都越来越重视对投资和产业结构的调整。我国多年来迫于财政收支的压力，通过发行国债融资的资金大部分被用于弥补经常性收支不足，国债发行额逐年增加。国债的发行成本偏高，多年来一直高于同期银行存款利率，使国债融通的资金不符合财政投融资以低成本融资、以低利率发行投资贷款的要求，财政投融资难以有效地运用国债资金。所以，在目前的现实情况下，要使我国国债成为财政投融资的一个稳定的资金来源，需要进一步深化改革。
    (三)财政投融资资金运用中的偏差
    资金投向缺乏明确的政策引导和制度管理，没有体现财政投融资特色。由于各地的财政投融资机制从建立到运作都只是地方财政的自主行为，没有全国统一的政策引导和管理规范，因而相继成立的各级财政信托投资机构一身兼二任，既承担政策性业务，又从事经营性业务。一些地方财政投融资机构对于基础性行业投资兴趣不大，而热衷于高收入、高利润的行业甚至还以参股控股的方式直接参与一般加工行业的生产经营活动，并从事高息拆借的融资活动，与商业银行争夺地盘，助长了泡沫经济，冲击了国家宏观调控，降低了财政投融资的社会效益。重数量、轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端，表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用，资金投向及收费标准方面缺乏明确的、严格的规定，为营私舞弊、个人操纵等违规行为大开方便之门，使大量财政投融资资金脱离了正常的运行轨道，导致效益低下，浪费严重。资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后不进行评估，使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。
    (四)财政投融资运作的非规范性

[1] [2] 下一页