中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1003—8477（2007）01—0157—04
    改革开放以来，中国社会进入了全面转型时期，即由传统的农业社会向现代的工业社会转变，使之在政治、经济、文化等一系列社会结构上发生了整体性变迁。[1](p96) 社会转型必然引起与原有的社会结构相配套的规则与程序不同程度的失范，而新的社会结构要素的生长亟待国家政策上的调适和制度上的创新。那么中国的农村教育如何随之进行调适与创新，如何形成与新的社会结构要素协调发展的关系来促进农村社会的全面发展？这些不仅与现阶段所倡导的构建“和谐社会”和“建设社会主义新农村”密切相关，而且也关系到我国改革开放和社会主义现代化建设的全局。本文试图通过对改革开放以来我国所推行的农村教育政策进行分析与绩效评估，指出其对农村教育及农村社会的影响，再针对农村教育的现实提出相应的对策和建议。
    一、改革开放以来农村教育政策分析
    建国以来，我国农村义务教育一直实行的是国家办学、政府负责、财政单一供给的管理模式。1980年以后，随着家庭联产承包制的实行，农村的经济体制发生变化。与此相适应，农村义务教育的管理体制也进行了改革。在这种体制变化中，农村义务教育逐渐变成由乡、村办，由农民自己办。
    1985年，改革开放后第一次全国教育工作会议在北京召开，提出了实行九年义务教育的宏伟目标，确立了基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策制度、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查的责任、权力交给地方。为了保证和加强这次会议精神的贯彻实施，会后下发了《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》），对教育体制改革的方针和原则作了明确的要求和规定。这是一份纲领性文件，标志着教育功能的重大转变，即从以往注重教育的政治功能转向了注重人力资源开发的经济功能。
    1986年4月六届人大四次会议正式通过《中华人民共和国义务教育法》， 以基本法的形式把《决定》中的要求规定下来并保障其落实。之后在国务院转发的国家教委、计委、财政部、劳动人事部《关于实施义务教育法若干问题的意见》和1987年6月国家教委、 财政部下发的《关于农村基础教育管理体制改革若干意见》中又对中央和地方、县和乡的基础教育职权划分的中央统筹、地方负责、分级管理原则作了具体的规定。
    “地方负责、分级管理”的原则极大地调动了地方政府、学校和广大群众办学的积极性，使农村的办学条件从“一无所有”逐渐向标准化迈进，保证了农村基础教育的健康发展[2](p124) 同时实行“农科教”结合，调整教育结构，加强职业技术教育和成人教育，在县以下农村逐步建立基础教育、职业技术教育、成人教育相互沟通、布局合理的农村教育体系，调整农村教育结构，形成了“三教统筹”的局面。
    1992年10月12日，在中国共产党第十四次全国代表大会上，确定了“到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”（简称“两基”）作为90年代我国教育事业发展的重要战略目标。这份文件日后成为了农村教育工作的基本着眼点和目标。
    1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》（简称《纲要》），以指导90年代教育的改革和发展。《纲要》指出：“县乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹管理基础教育、职业技术教育、成人教育，统筹规划经济、科技、教育的发展。”《纲要》确立了农村中等及中等以下教育，县、乡、村三级办学、县乡两级管理的体制，对其他教育工作也提出了新的任务和要求。
    1994年6月召开了第二次全国教育工作会议，对农村基础教育管理中的县、 乡分级管理做出了相应的调整，进一步明确了“农村基础教育的办学责任，除了少数经济比较发达的地区可以实行县、乡两级管理外，多数地区责任主要在县，在学校经费无法保障的贫困地区，教育经费的统筹管理权要放在县级政府”。从而使农村基础教育“地方负责、分级管理”的体制进一步完善为县、乡、村三级办学，县乡两级管理，以县为主的体制。在政策上保证了教育经费的稳定来源和增长，保证了教育改革的顺利进行，特别是保证了农村教育的健康、协调发展。
    1999年1月国务院批转《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称《计划》），同年6月召开了第三次全教会，出台了中共中央关于《深化教育改革， 全面推进素质教育的决定》（简称《决定》）。如果说《计划》绘就了教育改革蓝图，《决定》则是实现蓝图的具体步骤。其鲜明主题在于依法全面实施素质教育，这是教育改革进入新阶段的标志，也是一次历史的跨越。
    2000年，农村税费改革首先在安徽进行试点，随后在全国铺开。此项改革由于取消了农民负担的教育费附加和教育集资，使得原有的农村义务教育的资金来源渐趋干涸。虽然国家加大了转移支付的力度进行补贴和扶持，但对于干渴多年的农村义务教育来说，仍然是杯水车薪。农村义务教育陷入困境。
    针对农村义务教育发展中管理重心偏低、投入严重不足和农民负担过重等问题，2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》， 要求农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。2002年，国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，对“以县为主”的体制进一步进行部署。
    “以县为主”管理体制的实施是我国农村义务教育由“农民办”向“政府办”的重大转变，是农村义务教育管理体制的历史性跨越。其优势虽然非常明显，但是，这一体制实施中存在的问题也不容忽视。主要表现在：我国地域广阔、人口众多引起的信息不畅造成政府管理失灵；在实施“以县为主”后，特别是在中、西部地区许多财力薄弱的县级财政难以支撑所应该分担的教育投入而“主”不起来。
    2001年2月，国务院批准《基础教育课程改革纲要（试行）》，标志着我国基础教育课程改革全面启动。遵循“先实践，后推广”的原则，新课程于2001年9 月在全国38个国家级实验区进行了实验。2004年秋季，在对实验区工作进行全面评估和广泛交流的基础上，课程改革进入全面推广阶段。到2005年，中小学阶段各起始年级原则上都进入新课改。
    这次改革不是对课程内容的简单调整，不是新旧教材的替换，而是一次以课程为核心的波及整个教育领域乃至全社会的系统改革，是一场课程文化的革新，是教育观念与价值的转变，涉及课程的理念、目标、方法、管理、评价等方面。
    但是，这次改革在农村实行的效果并不理想。首先，农村的现实条件不成熟。因为新课改从教学形式上就特别注重学生的参与性，但由于农村教育经费短缺，与课程改革配套的设备不能到位，无法正常开展课改实验。其次，农村师资数量短缺、质量难以保证，在观念和态度上也较为落后消极，因此很难做到新课改所倡导的“上下互动”、“一对一”的个性化教学。第三，新课改完全采用一刀切的做法，忽视了城乡差异。例如，课改教材具有城市中心取向，教材内容不能很好地反映农村社会实际与农村教育现实，在教学模式、教育内容的选择和教学活动的开展上，也没有结合农村生活实际，没有突出农村特色开设以实用技术为主的课程。这不仅导致农村培养出来的人才不适应农村自身的发展反而大量流入城市，而且也使得城乡教育差距越拉越大，教育的不公平问题进一步凸显。
    2003年9月，国务院召开全国第一次农村教育工作会议， 下发了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》。决定分为八个部分，其中涉及大力发展职业教育和成人教育、深化农村教育改革、完善经费保障机制、建立健全资助家庭经济困难学生就学制度等多方面的内容。这是建国以来第一个关于农村教育改革与发展的纲领性文件，由普及九年义务教育是教育工作的重中之重向农村教育工作是重中之重转变，肯定了农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，提出了农村学校的多重任务，也明确了各级政府的责任。
    2004年教育部发布了《2003—2007年教育振兴行动计划》，把推进农村教育发展与改革作为今后几年的工作重点。要求全面贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，坚持把农村教育摆在重中之重的地位，加快农村教育发展，深化农村教育改革，促进农村经济社会发展和城乡协调发展。努力提高普及九年义务教育的水平和质量，为2010年全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量打好基础。深化农村教育改革，发展农村职业教育和成人教育，推进“三教统筹”和“农科教结合”。认真落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，加大投入，完善保障机制。这表明农村教育政策在不断地修正完善以适应农村社会和经济的发展，由“两基”目标向全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量的“两全”目标转变。
    2005年12月24日，中央发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，承诺确保2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年这一政策将扩展到中部和东部地区，同时继续对贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。
    2006年中央宣布进行新农村建设，国家和社会各界对于“三农”问题日益关注，对于农村教育的研究也日渐增多，掀起了前所未有的研究高潮。

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