卢乃桂/柯政

   中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1003—7667（2007）02—0027—05
    从国际范围看，在过去的三十年中，政策研究是社会科学研究中发展最快的领域，而自上世纪80年代之后，教育政策研究也呈现出了同样的发展势头。就国内而言，尽管近些年政策研究已经逐渐引起人们的关注，也有若干研究成果面世，但总的来说，无论是公共政策研究还是具体的教育政策研究，基本上都还处于酝酿和起步阶段。因此可以预见，追踪和分析国际上过去几十年教育政策研究的成果和经验，将是大量有志于本领域研究的学者所首先要面对的任务。正是基于此考虑，本文试图通过对已有教育政策研究文献的描述和整理，分析教育政策研究的基本主题、特点以及发展方向，并探求对我国教育政策研究发展的意义。
    一、教育政策研究的概况
    对于教育政策这个概念可以有两种基本不同的理解。一种是从教育社会学或者教育政治学的角度来理解，认为教育本身就是一种社会控制手段，一项基本的国家政策。另一种是从公共政策的角度来理解，把教育作为政策的内容，把教育政策作为公共政策中的一类，类似于环境政策、社会福利政策等。大部分声称从事教育政策研究的学者都是选择后者。因此，本文所讨论和分析的文献主要集中在这方面。
    既然把教育政策研究作为其中一类公共政策研究来理解，我们就需要在整个公共政策研究的视野下来整理和回顾教育政策研究，因为这两者在理论界限上是非常模糊的，具有大量的交叉重叠之处。从方法论意义上说，所谓的教育政策研究事实上是政策研究在教育领域中的应用（policy studies in education），所以本文在论述的过程中是把教育政策研究和政策研究结合起来的。
    发端于上世纪50年代的政策科学，在过去几十年中获得了很大的发展，也在很大程度上改变了整个学术研究结构和政府机构的面貌。目前，从事政策研究的组织和个体越来越多，各种相关的政策研究文献也越来越庞杂，任何刚跨入政策研究领域的学生都会被这个领域有如此多样、复杂而又经常是相互矛盾的各种文献所困惑。[1]
    文献的混乱首先就表现在术语使用的多样化。有些学者统一用一个术语，如“政策分析”（policy analysis）、“政策研究”（policy study或policy research）来指称所有文献，而有些学者用不同的术语来指称不同的文献；有些学者用某个术语（甲）指称某类政策研究（A），而有些学者用不同的术语（乙）指称同类别的研究（A），或者用同样的术语（甲）指称不同的研究类别（B）。
    除了术语的不统一之外，政策研究领域的另一个问题就是彼此对什么才是政策研究缺乏基本的认同。有些作者只把政策研究定义为某一类政策研究，有些作者虽然是同样把政策研究定义为某一类研究，但是他们所指的却又完全不同于前者。
    二、教育政策研究的分类
    政策研究领域的文献非常庞杂和混乱，而且对什么是政策研究还存在着巨大的差异。因此，对于任何试图整理和描述教育政策研究文献的学者来说，除非是在一个抽象程度很高的层面作极其宏观的论述，否则都需要先按照某种标准对研究文献进行限定和划分，然后再在分类的基础上对各类别的研究进行具体的分析和说明。在分类之前，研究者还需要明确自己对教育政策研究范围的理解。若彼此都是在对不同的东西进行分类说明，则分类不仅不能帮助人们更好地了解政策研究领域，而且还会加深混乱。
    本文是基于对政策研究的广义理解来分析政策研究文献的。因为，无论是国际还是国内，的确有大量背景完全不同的学者都声称自己从事政策研究（教育政策研究也是如此）。所以，如果从狭义的角度上来理解政策研究显然是有很大风险的，也必然会遗漏大量的研究文献。
    政策科学的主要奠基人拉斯维尔（Lasswell）认为政策科学包括两大任务，即探究有关政策过程和政策过程中的知识，政策研究包括所有“为政策”的研究以及有关政策和政策过程的研究。[2] 把政策研究分为两类已是经典的分类框架，直到现在也依然广为采用。
    但本文认为，除了可以把有关针对政策及其过程本身的研究作为一种独立的研究类型之外，在“为了政策”的研究中，还存在着两类在性质上很不相同的研究类别。第一类就是狭义上的“政策分析”，它们的主要任务就是对可能符合特定政策目标的各种政策备择方案进行有关技术可行性、经济效益性和政治可接受性等分析，从中择取最优的解决方案。除此之外，“为政策”还包括另外一类旨在提出各种政策建议的研究。这类研究具有明显的“为政策”的意义，研究的目的是提出了各种可以作为备择方案的政策建议，因此也应该属于教育政策研究的范畴。不过，它与其他两类教育政策研究具有很大的不同。所以，我们还可以粗略地把教育政策研究分为三类来讨论。
    三、各类别教育政策研究的主题、特征和发展趋势
    承上所述，本部分将根据三类教育政策研究类别的划分，具体分析各类研究的主要任务主题、特征和发展趋势。同样地，在行文过程中，我们依然把教育政策研究和政策研究结合起来叙述。
    1.对备择方案进行分析的教育政策研究
    这一类研究主要是指那些直接服务于政策决策者，为公共决策提供政策建议的研究。这些研究的主要任务是对被认为可能实现特定政策目标的各种备择政策行动方案进行分析、对比、排序，并最终给出被认为最优的解决方案。事实上，在许多政策研究者看来，只有这类研究才是真正的政策研究。[3]
    信奉和从事这类研究的学者大都具有微观经济学背景或者经过量化统计分析技术的训练，一般都称自己为政策分析者（policy analyst）。各种政策决策机构或者智囊机构的受雇专家基本上从事的就是这类政策研究。这些研究大都以咨询报告、备忘录等形式直接提交有关决策机构，而较少在学术刊物上发表。
    这类政策研究在二战之间和之后的一段时间里曾取得过辉煌，但是从历史上看，这类政策研究的成果很大部分都没有取得其预期的效果，其现实问题的解决能力一直备受质疑。[4] 因此对这一类研究而言，如何发展出更好的分析技术，更为有效地帮助政策制定者解决现实政策问题，是近些年来的主要任务和发展方向。大致说来，其中又存在着两条不同的发展路径。其一是发展更多可以与当前占据主导地位的“工具理性主义——成本效益分析”相竞争的分析框架和模型。另外一个发展路径就是在现有的主导话语体系下去完善理性主义政策分析技术。有很多人认为现有的政策分析之所以存在着各种不足，那是因为现在的分析技术还不成熟，改进的思路应该是更好地完善它而不是抛弃它。
    由于与研究性质直接相关，到目前为止，工具理性主义和成本效益分析在这类研究中依然处于主导性的地位。这在教育政策领域也是非常明显，各国教育政策文件都堆满了诸如优秀、卓越、效率、有效、竞争力、生产力等辞藻，这本身就可以充分地说明当代教育政策依然充斥着工具理性主义和经济功利主义的分析方式。
    2.指向教育政策及其过程本身的研究
    这类研究是探寻有关政策和政策过程知识的研究，这些研究把政策或者政策过程本身作为理解和研究的对象，把政策和政策过程看作是经济发展水平、利益集团博弈、政治制度、文化特征等要素的自变量。这类研究者多来自于政治学、经济学、社会学、历史学、心理学等传统学科，他们用本学科发展出来的特定分析问题的视角和工具来解释和分析政策现象。事实上，把政策和政策过程本身作为理解和分析对象，试图通过政策研究来增进决策者和普通公众对政策相关现象的理解，一直是政策科学的重要传统。甚至很多知名的政策研究者在事实上就把这类研究等同于政策研究了①。
    具体到教育政策研究，从事这类研究的目的更多地是为了更好地理解教育实践或者教育现象，这可以鲍尔（Ball）对教育政策研究的呼吁为例。鲍尔认为如要更好地理解教育本身，我们就必须关注和研究教育政策。他认为以往的教育研究最大问题就是不关注政策，研究者都喜欢假定教师和校长的行为模式完全是由教育原则所决定的。而事实完全不是这样的，任何教育实践背后的政策背景会极大地影响着教师和校长的教育行为。[5] 所以，鲍尔事实上把教育政策作为社会、经济、政治、文化等背景因素的携带者以及它们与具体教育实践之间的中介，其真正意思是要打破以往教育研究者狭隘的研究视野，从广阔的社会、政治、经济和文化等视角来理解和解释教育实践。
    就目前而言，相比于其他政策领域，有关教育政策或过程的研究非常之少。而且在既有的一些教育政策研究中，许多都还只停留在一般性的政策评论阶段，对理论分析框架和研究方法都比较随意。不过，这种现象也逐渐开始改变。有着坚实知识基础、自觉分析视角和严格研究方法的教育政策分析文献已越来越多。所以，对这类研究而言，它的发展方向就是积极借用诸如政治学、经济学、社会学、心理学、历史学等学科的知识基础，采用适当的分析视角和严格的研究方法来研究教育政策及其过程。
    3.致力于提出政策备择方案的教育政策研究
    本分类框架的一个很重要观点就是在传统的两类政策研究中，分离出第三类政策研究类型。这类研究致力于提供具体的教育政策建议，研究结论具有明显的政策指向或者政策意义，体现出明确的“为政策”的特点。但无论是在研究者所属团体性质、参考文献还是学术背景上，它都与前两类政策研究相异甚大。为了更好地说明这个问题，我们可以科尔曼（Coleman）著名的有关学习机会均等与学业成就的研究为例。
    众所周知，科尔曼的这个研究是历史上一个非常重要的教育政策研究，它给各国的教育政策制定以及后来的教育政策研究都带来了很大的影响。但是，这个政策研究与以上两类研究又很不相同。它既不是把某项教育政策或者其过程作为研究的对象，也没有直接对各种政策备择方案进行比较、择优，而只是提出某些具有明显政策意义的研究结论。这些研究更关注的是研究在学理上的可靠性，而较少关注研究建议的政治可行性与经济效率比等问题。它们的这些特征又使得这类政策研究与一般的基础学术研究非常的类似，这也是这类政策研究经常被忽略的重要原因。但是，这类研究在性质上依然是属于政策研究的范畴。它们区别于一般的基础性学术研究之处就在于这些研究具有明确的政策意识和政策导向，旨在提出相应的教育政策建议②。
    相对于其他学术研究领域，教育研究的应用性非常明显，国内外都有许多学者也因此认为教育研究应该走以应用为导向的发展之路，认为教育研究的最终出路在于实践应用。教育研究的这种特征使得教育政策研究与一般的教育研究之间的关系非常的模糊和复杂。一方面，许多有价值的教育研究本身就是教育政策研究，比如有关小班教学的研究。另一方面，如果贴近教育政策和实践是教育研究一个值得奋斗的目标的话，那么教育政策研究就变成教育研究的发展方向了。因此，就这类教育政策研究自身来说，呼吁更多的研究者关注政策现实和实践，提供更多的有价值的政策建议就是其目前主要的发展任务。所以，它的发展最终依赖于人们对教育研究的定位以及教育研究整体水平的发展。

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