（二）贸易协议的实施与管理
    WTO是以一种“一揽子协议”的方式运行，WTO的诸多协议构筑了WTO 运作的基础和框架。WTO法规，由于种类繁多，内容丰富，成员方之间差距甚大， 因此就需要WTO秘书处对贸易协议进行实施及管理。WTO秘书处在实施及管理贸易协议过程中发挥了重要的作用。其工作不仅涉及协议条款的审议，而且涉及成员方国内立法的审议，根据协议所采取的行动的审议以及由成员方所提交的文件的审议。具体而言之秘书处在贸易协议的实施及管理方面作出了如下努力：1.WTO秘书处有许多训练有素的律师队伍，这些律师具有丰富的法律素养及多年的从业经验，他们熟谙WTO的精髓，对贸易协议的把握精准，便于贸易协议的具体实施及管理。2.秘书处在文件准备方面经常与其它机构合作，加强机构间的交流与合作，有利于处理各种日常工作中的程序及实体问题。如贸易和环境委员会可能要求秘书处确立一个关于贸易自由化和环境保护方面的文件。3.秘书处与其它政府间国际组织的合作，如IMF、OECD、世界银行等。4.加强与NGOS及学术团体的合作力度。由于这些非政府组织和学术团体具备一定的专业知识，因此可以提出许多关于发展方面的建议。5.秘书处可为各种会议提供服务。由于WTO会议频繁，秘书处应对各种会议提供服务。 在会议文件的解释及翻译方面，鉴于WTO具有三种官方语言，而WTO具有大量的专业人才，因此需要这些人的积极参与。
    （三）争端解决
    争端解决机制是经过乌拉圭回合艰苦谈判，富有创意而艰辛的工作建立起来的。对于以规则为导向的国际贸易总体框架来说，争端解决机制无疑是一个非常重大的积极步骤。自正式运行以来，WTO争端解决机制有效地保证了国际贸易的“安全性和可预见性”。
    从书面规定来看，总干事在争端解决中有一定权力（根据DSU第5条第6款，第8条第6，7款），秘书处做了很多工作，却无任何权力可言。但是实际上秘书处在争端解决机制中扮演的角色极为重要。
    秘书处有义务向发展中国家尤其是最不发达成员方提供对其有用的合格法律专家。这些国家缺少熟谙WTO的精髓，合理利用WTO的规则为己辩护，保护自己利益的相关专业人员，而秘书处则是具备和提供这种资源的一个重要机构。秘书处可以为成员方开设有关争端解决的课程，使之更好地了解这方面的知识。
    秘书处在解决争端中最突出的工作表现在其对专家组的“协助”上。由于专家组是临时性的，非法律专业性的，而秘书处的法律专家既是常设性的，又是富有经验和高度专业性的。这样，专家组报告的起草工作在很多情况下是由秘书处的法律专家来做的，甚至专家组的裁决实际上也是由秘书处作的。这种情况已经是公开的秘密，也是秘书处作用法律规定上和实际上的最大反差。
    （四）贸易政策评审
    贸易政策评审是世贸组织成员集体对各成员的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行的定期评价和评审。秘书处的作用主要体现在评审进程及秘书处报告方面。
    秘书处直接参与到评审的进程中。秘书处启动初步调查和准备一份对被评审成员方的调查表并寄送给成员方。在一到三周时间内被评审方要与TPRB协商评审的有关程序。被评审方国内政府部门用三到四周时间对调查表进行答复。以收到的答复为基础，秘书处开始启动起草程序，并在代表团进驻首都前四周发出第二份调查表。在代表团进驻首都后，秘书处在12—13周时间内准备起草报告，并完成报告。完成后5周内编辑秘书处报告，并以WTO正式工作语言翻译秘书处报告并将报告复制分发。最后，在评审会议上，秘书处准备会议的会议记录并将文件最终出版。
    评审以秘书处报告和各成员方的政府报告为基础。秘书处报告为贸易政策评审机构对受评审的成员方的贸易政策提供了大量的信息。秘书处报告涉及的范围比较大，但有一定的独立性和深度，使贸易政策评审机构能够通过秘书处报告对一个成员的贸易政策和实践达到客观的、充分的评价和评估。报告结构一般要包括一个概括性评论和四章内容。第一章是涉及经济的主要特征，近来经济的发展，货物和服务贸易形式，外国投资和贸易相关的外汇兑换体制方面的进步；第二章是涉及贸易和投资政策制度的制定方面，包括通过参加多边和区域性协定，以及贸易争端和协商；第三章主要涉及影响进出口和生产的直接措施；而第四章则关注和调查被评审方具体产业部门的措施，如农业、矿业、工业和服务业方面的措施。
    由此可以得出结论，秘书处的工作，特别是报告，是贸易政策评审机制的基础和核心，评审是围绕它进行的。
    （五）在重建公共信心及合法性方面
    对WTO而言，可能仍需解决的一个问题就是重建该组织的外部合法性， 并使民间团体参与和WTO的建设性对话。在《WTO的未来》中，报告人强调“许多全球性问题只有通过政府和非政府组织的合作才能有效解决”。然而，发展中国家对民间团体的观点和动机表示怀疑，“民间团体希望能够以更加有意义和更具实质性的方式参与合作，但主权国家政府担心这种合作会侵犯它们固有的权利空间。”许多民间团体，尤其是非政府间国际组织在环境及社会权利方面进行了重大的努力，譬如将可持续发展原则纳入WTO的目标之中就于NGOS有很大关联。 发达国家对此趋于变得更加通融，而发展中国家担心非贸易问题将会以不同的借口为“绿色”或“蓝色”保护主义打开大门。在重建公共信心及合法性方面，秘书处进行了大量卓有成效的工作。秘书处的工作人员定期与非政府组织的代表见面，通过研讨会等形式与NGOS联系；秘书处出版了许多小册子，通知各种讨论事项；充分利用网络传播最新相关信息，进行在线论坛等等。总之，秘书处的活动极大地提高了对外透明度，有助于提升WTO高效和平等的国际组织形象，使成员方了解WTO的各项原则并愿意接受WTO的义务及带来的好处。通过与民间团体的沟通与交流，加大了民间团体的参与力度，从而获取一些建设性的意见或建议。
    （六）在技术支持、能力建设、调查分析方面
    在WTO的150个成员方中，有32个是最不发达国家。这些国家需要提供技术支持和能力建设来更好地参与谈判。2003年，有118个成员方提出了1000 多项技术支持和能力建设方面的要求。在技术支持方面，秘书处向各成员方布置任务，安排贸易政策官员定期举办研讨会，建立与发展中国家的贸易政策官员的内部联系。
    WTO与世界银行、IMF、OECD存在着密切联系。在后三种组织中，调查分析显得非常重要，而WTO则稍逊一筹。WTO秘书处在较大范围实施独立的自动性的调查方面并未得到授权。但秘书处在调查及分析方面也在不断努力，通过创办学术刊物在深入分析及热烈讨论的基础上，直击国际贸易体系所面临的问题。这种学术刊物一般是由著名学者和知名人士撰文，并且具有相对独立性，从而得以确保学术信用。通过这种形式，秘书处调查及分析各成员方的经济政策及实践，从而充分发挥秘书处的作用。
    三、对秘书处作用和价值的重新审视
    秘书处虽然未获得正式授权，但秘书处已经在WTO的多个领域发挥着重要作用。秘书处有能力而且实际上已经为WTO的多项工作做出了创造性的工作。WTO文件规定和实践的巨大差距使我们不能不重新审视秘书处的作用。
    而且，WTO成员方数量的迅速增长，WTO所涉事务范围明显扩大，与WTO 互为因果的全球化正在加速，这些都使WTO 及其包括秘书处在内的机构和组织结构面临前所未有的挑战。无论从使WTO秘书处的角色和地位名实相符的角度， 还是从加强秘书处的作用，使其更好地应对挑战的角度来看，都有必要对秘书处作用进行重新审视，重新定位，基点应该是明确和加强秘书处的职能和权力。
    使GATT多边贸易体制保持运行的“自行车”理论，将GATT比作两个轮子的自行车，其规则和谈判机制，使其保持动态运转。GATT的两轮”已经转化成“WTO三轮”④。被称为“WTO王冠上的明珠”的争端解决机制成为WTO体制一个重要的轮子，不仅作为准司法体系解决贸易争端，而且实际上起到澄清，宣示WTO规则的作用。其在保持WTO体制顺利运转中的作用，绝对不可低估，这一点已经形成共识。
    与此同时，WTO的法律理念（如法律安全性，诚信，透明度，权利滥用禁止，法律的规则，非歧视，法律解释）已经成为WTO体系下的普遍的国际法律原则。 当前国际大环境下，人权保护已经被提升到了一定的高度， 而且呼声越来越高。 在2004年柏林国际法协会的会议上，国际贸易法委员会决定阐释“人权和国际贸易法问题”，从而澄清WTO各成员方关于WTO规则的解释及国内适用与普遍人权义务的相互关系。
    但是，“WTO三轮”动力不足，行进缓慢而且不平衡， 不足以应付它所面临的形势和工作，其价值观也需要进行一定的转换。从结构和组织上看，它需要成为一个更加强大的四轮机器，即发挥秘书处和总干事的最大功效，让其相对脱离“成员驱动”的地位，成为相对独立于成员方的机构，成为WTO的又一个轮子。
    这就要求授权WTO总干事更好地保护WTO的共同利益。作为秘书处的最高领导，总干事是“WTO共同利益的保护者”，有权发起独立的改革建议，能够提高质量以及在WTO中的“原则性的讨价还价”的“审慎文化”。 萨瑟兰报告中承认“对单个成员来说，它并不总是WTO体制最佳的守卫者”“WTO需要有它自己的声音，一个令人信服的、始终如一的声音。”“作为有益的起点，或许可将秘书处视为WTO 条约和法律的监护者。”“秘书处应该在政策问题上表现出更明确的主动性。”⑤
    从对WTO进行宪政主义改革论者的观点看来，这就要求WTO这样一个以权力导向为基础的政府间国际组织应该加强自身的民主合法性，在其内部发扬人权、民主及议会决策，对外提升普通消费者的利益，通过消费者驱动竞争，而非生产者驱动竞争。同时，必将伴随着WTO治理理念的转变，从“成员驱动的治理”走向“良治”，将治理的焦点更多的放在尊重人权及在公共利益方面的民主决策方面，而非放在国内利益方面，从而确保全球公共财货的集体供给，最大程度的提高消费者的福利[6]。
    “车轮理论”揭示了秘书处在WTO中的重要性。应当明确秘书处在WTO各种活动中所扮演的角色，在此基础上，秘书处完全可以要求在行动上给予更大的独立性和更多的授权。但这要求成员及其代表团和秘书处相互承认各自的角色和职责。秘书处是一个完全建立在WTO体制利益上的中立机构， 明确这一点将使秘书处与各成员的合作更加有效。在操作层面，发挥秘书处的最大功效，应当重申秘书处是WTO 的强有力的监护者，不仅监护WTO的运行的连贯性，而且还有对WTO的具体理解，从而使秘书处的管理得到不断加强。
    四、强化秘书处作用的具体措施
    （一）加大秘书处的资源投入
    WTO秘书处有600多位职员（其中包括100—150位临时职员），在各个主要的国际机构中，属于规模最小的国际机构之一。按其重要性来衡量，WTO 秘书处在预算资金上可能也是最少的。以1996年为例，世界银行有6800名员工，联合国粮农组织有5100名，而每年预算世界银行为13.75亿美元，联合国粮农组织为6亿美元。而WTO秘书处的预算开支仅为1.6亿法郎。笔者认为，在资源投入方面应有一种新的思路，从而适应新的要求。
    1.提高秘书处的预算。在《WTO的未来——应对新千年的挑战》中， 报告人指出“的确有必要增加更多预算，预算的年增长率应高于其它资金情况较好的国际组织。成员方政府应明白，WTO是管理全球化经济的一个重要工具。 全球化可能正在全速推进，这意味着一个根本性的变化，对此，WTO及其成员必须予以应对。因此，在考虑WTO的资金情况时， 财政部长们需要有前所未有的想象力和相当的灵活性。事实上，各国提交的WTO会费在本国财政预算中仅占极小的比例， 然而带来的收益远远超出这些会费投入，目前的预算窘境只能束缚住WTO的手脚， 是不具有建设性的。”
    2.加大人员投入。目前WTO面临着许多体制性的挑战，秘书处显得有气无力。秘书处虽然已有600名工作人员，但WTO成员方数目的不断增多及事务的日益增多加剧了秘书处工作人员的负担。秘书处人员应紧随增长需求的步伐，它至少还需40多个人员，加起来将达到650多人。
    （二）需要秘书处更多的智力投入
    在《WTO的未来：应对新千年的挑战》中， 具体强调指出：“成员还应鼓励和促使秘书处拿出更多的智力成果。”“目前，在有关贸易政策、全球化、发展以及多边贸易体制遇到的其它迫切问题上，公众意见和政治辩论都很激烈，在这些方面，WTO应作出更卓越的智力投入。”“不仅如此， 秘书处应该在政策问题上表现出更明确、更加谨慎的主动性。成员不应怯于要求秘书处提供政策分析。”随着国际贸易全球化的进一步加剧，各成员方希求从秘书处获取更多的政策建议，向秘书处提出更多的咨询。因而秘书处在正视WTO各项挑战的前提下，应从自身入手， 充分吸纳优秀的专家、学者及技术人员，加大智力投入力度，从而提升秘书处的信用。
    （三）加强与民间团体尤其是NGO的合作力度
    秘书处在加强与民间团体的沟通与交流方面作出了很多努力，也取得了很大成绩。然而面对WTO的挑战， 问题便产生了：“是否需要进一步增强对外透明度及民间团体的参与？”答案应当是肯定的。对于秘书处而言，有必要与民间团体合作，吸取民间团体的建议。同时有必要与贫穷国家的非政府组织加强对话与合作，使它们能够在自主选择的领域发挥贸易专长。此外，秘书处应加大对最不发达国家的技术支持与能力建设。对于WTO机构自身而言， 应逐渐加强秘书处的行政能力和财政资源，用于持续地加强WTO对民间团体的外部透明度。只有这样， 才能发挥秘书处的作用，合理解决WTO所面临的各项挑战。
    收稿日期：2006—07—15
    注释：
    ① WTO总干事顾问委员会，WTO的未来[M].商务部世界贸易组织司译．北京：中国商务出版社，2005.148.
    ② 对WTO秘书处角色的评论，参见Hakan Nordstorm, The World Trade Organization Secretariat in a Changing World, Journal of World Trade 39 (5): 819—853,2005.
    ③ WTO总干事顾问委员会．WTO的未来[M].商务部世界贸易组织司译．北京：中国商务出版社，2005.
    ④ Ernst-Ulrich Petersmann, Addressing Institutional Challenges to the WTO in the New Millennium: Alonger-Term Perspective Journal of International Economic Law Vol.8 No.3, Oxford University Press, 2005,
    ⑤ WTO总干事顾问委员会．WTO的未来[M].商务部世界贸易组织司译． 北京：中国商务出版社，2005.
    ⑥ Ernst-Ulrich Petersmann, Addressing Institutional Challenges to the WTO in the New Millennium: ALonger-Term Perspective Journal of International Economic Law Vol.8 No.3, Oxford University Press 2005;
    Foost Pauwelyn, THE SUTHERLAND REPORT: A MISSED OPPORTUNITY FOR GENUINE DEBATE ON TRADE, GLOBALIZATION AND REFORMING THE WTO, Journal of International Economic Law 8(2).

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