城市是现代产业和人口聚集的地区，是人类文明和社会进步的标志。城市的实力代表着国家的实力，城市的发展影响甚至决定着国家和地区的未来。而城市管理作为城市发展的舵手，又决定着城市发展的方向和质量。我国正在进入城市化加速发展时期和融入经济全球化进程，从而要求深化城市管理理论研究，推进城市管理模式转化。
    　　　　一、城市管理模式变革的时代要求
    　　(一)城市化进程加速
    城市化是国民经济社会发展的一个重要标志，国家的现代化离不开城市化。改革开放以前，我国城市化进程缓慢，一直徘徊在较低水平。1978年后，我国的城市化水平有了较大程度的提高，已从当年的17.92％增长到2003年的40.5％。随着我国市场化的全面展开、工业化的进一步升级和国际合作向纵深方向扩展，我国城市化的水平将在未来的几十年达到一个新的高峰。城市化的快速发展在推动经济社会发展的同时，其引致的问题也深刻影响和考验着我国现有城市功能和管理机制：
    1. 城市基础设施等公共物品供应滞后。与中央政府不同，提供城市发展所必须的公共设施是城市政府的重要职责，改革开放后，经济的快速发展和城市化进程的加速使得基础设施成为了制约城市发展的瓶颈。据有关部门统计，全国因城市交通堵塞造成的损失每年高达上千亿元。从大城市到小城市，交通堵塞成了普遍现象，这使得城市的效率大为降低，城市的功能没有得到真正发挥。
    2. 不合理的产业结构、资源利用方式所造成的环境污染和对自然资源的破坏减弱了城市生态系统的调节功能。“如何合理利用城市资源，使城市生产和生活对自然资源的影响被限制在生态环境的自净能力之内，这是新世纪城市公共管理与治理的重要课题。”（注：饶会林，郭鸿懋，王明浩：《中国城市管理新论》，经济科学出版社2003年版，第9页。）
    3. 城市形态演进的规模化、群组化特征带来了城市功能边界与制度边界的冲突。这一方面使得城市发展超出了城市政府可能管理和服务的范围，带来了区域协调的压力；另一方面，也引发了中心城区与周围区(县)政府间基于不同利益范围的纷争。
    此外，面对城市居民需求的日益多元化，人口快速集中引致的一些问题，如就业、卫生、贫富分化及城市有序度下降等，城市政府变得越来越力不从心。
    　　(二)经济全球化和市场化转型
    1. 经济全球化呼唤城市管理模式变革。经济全球化的浪潮，特别是我国加入WTO，使作为国民经济重要载体的城市经济更多地融入世界经济网络。经济全球化在提升城市地位、赋予其更多配置资源机遇的同时，也给城市发展带来了压力，加剧了城市间的竞争。过去企业间的竞争正在转变为城市间竞争(尤其是城市政府间的竞争)，即城市政府以培育服务环境提升区位优势，为吸引资本等“用脚投票”要素而进行的横向竞争。此外，城市对资本的依赖性和资本在全球范围内“逐利性”转移间的矛盾，也增加了城市结构性失业的压力和非稳定增长的预期。如何创新城市管理和政府治理机制，提升辖区魅力和长期竞争力，已成为城市政府必须面对的一大难题。
    2. 经济体制市场化转型要求城市管理模式转变。建国后，我国实行的是高度集中的计划经济体制，国家对各种经济和社会资源拥有高度垄断权。在这种体制下，政府成为了无所不管的万能政府，在各个领域都能看到政府庞大的身影。城市政府及其各个经济管理部门对微观经济活动的行政性干预，不仅扼杀了企业的活力，而且造成了资源配置的扭曲和低效。在社会领域中，政府在以其行政权威追求“全社会利益一致”的同时，带来的却是人们对政府的过度依赖和市民社会的萎缩。政府功能的边界是不以人的意志为转移的，它是由特定的经济背景下社会对政府的需要决定的。我国经济体制转型和市场经济的全面发展要求城市政府转化核心职能，突出其公共服务提供和良好市场环境培育职能。
    　　　　二、我国城市管理模式创新取向
    作为公共管理的一个重要层次，我国城市管理的改革仍处在起步阶段。要适应新形式下城市的发展，就必须创新城市管理体制、加快和深化行政管理的改革。而设定城市管理创新取向又成为实现这一目标、推动城市永续发展的关键。
    　　(一)民主取向
    城市管理中的民主是指城市各主体作为相对自主的力量参与到公共决策中，从而发挥其参与城市公共事务和约束政府权力的作用，其特征可概括为：一是参与均等，共同决策；二是相互制约、共同决策。民主取向下城市多元主体对公共决策的参与，其实质是以参与来影响公共决策，表达自身利益的过程。传统管理体制中政府是唯一主体，市民、企业等城市利益相关者被排除在公共决策之外，没有知情权、参与权，更没有平等谈判权。约束机制的缺失造成了政府权力的膨胀、机构的臃肿。同时政治精英对其他主体选择的替代，也带来了高昂的决策成本和执行成本。而在民主取向下的平等“协商谈判”机制的建立，不仅弥补了政府信息与能力的不足，而且由于利益博弈已使政策成为各方接受的结果，从而大大减少了实施成本。此外，民主取向也是其他创新取向实现的基础和前提，如果没有其他利益主体的参与、监督和约束，我们面对的只能是一个“利维坦”政府。
    　　(二)节约取向
    在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。作为天然的公共事物的组织管理者，它的存在是有成本的。政府成本按成本结构可以分为：人力资本、采购成本及决策成本。弥补市场缺陷和组织管理社会事务使政府成本产生有其存在的必然性，而其无力承担自身生产的成本与政府成本转嫁这一特征，使得政府自身并不重视政府成本大小问题。此外，公共服务的垄断性使政府部门在排除外在竞争压力的同时，也失去了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。美国学者萨瓦斯的一项研究表明，“公共部门提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％～95％。”政府本身并不产生利润，昂贵的政府必然增加城市企业和居民的成本。面对自身利益的侵害，选择“用脚投票”也许是其更好的选择。因为，昂贵的政府难以成为辖区的“援助之手”，而只能是“掠夺之手”。
    　　(三)高效取向

[1] [2] 下一页