3　城市政府管理中解决“双环困境”的途径
    3.1　建立公平、公正的法制环境，保障市场经济的发展
    城市政府面临的改革问题基本上可以分为三个层面：组织结构、经营管理和政府政策层面。在制度层面上，我国的城市管理应以“政府管理”为核心，“法律关系”为依托发展完善的法制社会，法律制度的建立应该是提供绩效管理的环境，而不是只求僵化地防范弊端或减少纷争。随着经济规模的不断扩大和多元化市场主体结构的初步形成，逐步建立各类企业公平竞争的政策环境成为一种必然，也是维护正常市场秩序和促进合理竞争的客观需要。因此，城市政府在此方面的功能是无可替代的，即建立公平、公正的、适合市场经济发展的法治环境。法治政府是公共行政追求的目标，它从本质上确定了行政主体的行为准则，同时排除了人为因素对政府的最大干预。法治政府是政府实现最高价值的保证，也只有在法制的权威下，公平、公正、代表性、响应、民主、科学、自由与廉洁等多元价值共生与共存的状态才能实现和维持[9]。因此，城市政府应根据新的形势和条件进一步加快城市管理立法，修改过时的法规，逐步完善城市管理法律体系，使城乡规划、建设、管理的法律法规制度更加健全；同时，要重视城市管理中的执法和监督，要加快各种制度建设，保证依法行政，防止徇私枉法、以罚代法的行为[10]。
    3.2　建立协调机制，促进与各利益团体的协作
    由于一般民众对政府的责任与期待程度很高，在城市管理中，政府在服务提供与资源运用上必须与中央政府、第三部门、相关利益团体协调合作，以恪尽掌舵职责。新形势下的社会冲突集中表现为“利益的冲突”，必须很好地处理各个不同阶层、各种不同利益集团之间的关系。城市政府要擅长于处理整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，学会处理社会各阶层、各地域民众之间的利益关系，学会处理经济和政治的关系。城市政府必须具有创新、弹性、有应变能力、务实、灵活的特点，并且善于结合民间资源，与中央政府协同发挥作用。在利益调整的过程中，政府的经济政策与社会政策，具有决定性的作用。因此，应当优化政府在调整收入分配方面的职能，努力克服体制性障碍，从体制的源头上解决行政性资源配置中的权力市场化问题，减少资源配置中的扭曲，严格限制行政权力领域[11]。
    3.3　定位适当的角色，处理好与中央政府间的关系
    城市政府在城市管理中面临的另外一个问题是与中央政府间的关系。市场经济下资本的转移和流动使中央政府不可能履行特定的生产职能，只能由城市政府指挥与协调。中央政府要致力于种种制度的设计和愿景的构思，具有制度和战略策略的面向：制度上，提供各种机制；战略上，促进建立共同的愿景，鼓励创新的制度安排，设法弥补目前各种单一治理模式的不足，因为其担负着整合社会机制和社会凝聚力的责任。城市政府作为中观层面上的地方政府，起着承上启下的作用；它既要扮演执行者的角色，又同时扮演领航者和服务的提供者的角色。随着经济规模的不断扩大和多元化市场主体结构的初步形成，逐步建立各类企业公平竞争的政策环境成为一种必然，也是维护正常市场秩序和促进合理竞争的客观需要。这是市场经济体系逐步走向成熟的表现之一。政府作为社会管理者，其行为的动机不是追求自身的利益，而是以公共利益最大化为己任，通过提供公共产品、满足社会公共需要，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础，鼓励公平竞争的有序进行。城市政府在社会所能够允许的范围内掌舵，在协调各种不同的利益集团和配置各种资源的同时提供高质量的服务；城市政府必须明确地意识到自己的角色和定位并清楚地找出政府管理中的需求与问题，才能正确地选择适当的治理工具，履行适当的管理职能，并结合评估所选择的管理模式的成本和效益，优化绩效管理制度，建立高质量、高绩效的城市政府。而且，城市政府在管理的过程中还必须熟练地处理官僚体制、市场经济和利益集团等之间的平衡关系。
    为了在有限资源条件下完成广泛的管理职责，我国城市政府可以借鉴美国的经验，缩短战线，将行政部门的主要精力投入到政策研究（如辨别城市发展的比较优势，明确城市发展的优先目标等）和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上，同时，积极探索与市场合作的机制，调动企业家的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源，引导城市按照政府规划的方向发展。城市政府在公共产品和服务供应手段上向民营化方向发展。在公共事务的管理中适当运用市场机制，即确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务[12]。
    3.4　建设节约型政府，“开源”与“节流”并重
    城市政府执行中观上的政府管理职能，努力发展经济之“开源”的同时，也须关注“节流”的重要性。节流并不仅是节约资源，更重要的是城市政府要树立一种观念，建立一种制度，从源头上堵住浪费和高消耗的行为。在此过程中，政府应当成为建设节约型社会的表率。各级政府都要率先垂范，厉行节约，反对浪费，打造“节约型政府”，搞好政府机构的节能，不仅可以有效减少能源消耗、提高资源利用效率、节约财政支出，提高服务效能，而且还能使政府宽裕财政预算，增加可用资源，以更好地满足公民不断增加的期望和要求。
    4　城市政府在城市管理中处理好几个关系
    在解决城市政府管理中的“双环困境”的同时，应特别注意“注重结果导向的政府”与“社会公正”之间的关系，因为，政府具有公共性的天然本质，虽然可以引入市场机制等企业化的精神，但是不能够完全以私营部门的方式经营、管理。城市建设的中心问题要放在公众身上，要“投资于民”，要使那些“循规蹈矩工作的人们得到优质的医疗保健，支付得起孩子的保育费和教育费，能住得进平价住房”，并使他们有更多的就业机会。城市发展过程中的效率与公平之间的关系，体现在公民对城市政府的要求不仅体现在对物质生活方面，也关注社会的正义、民主、公民权利以及公众参与等方面。维护公平、公正是社会和谐的基础与前提。因此，城市政府在采取一系列措施推动政府管理改革的同时，应该在效率与公平之间寻求平衡点，在追求效率的同时也应注重提高社会公平正义的水准与理念，以为公众谋取最大福利为终极目标。
    其次，注重城市的经济发展与城市管理之间的关系（城市政府的经济管理职能与社会管理职能之间的关系）。现代政府的社会管理职能主要是建立法制基础、投资于公共基础设施、保护社会弱势群体、保护和优化环境。城市政府的社会管理功能的有效发挥是坚持全面、协调和可持续发展的基本前提。政府的社会管理职能主要是通过制定并有效执行公共政策和公共法规，从而规范社会运行，化解社会矛盾，协调社会关系，维护社会公正来予以体现的。尽管我国现在实行的基本上是政府主导型的市场经济，城市政府通常在经济发展中都具有较强的主导性[13]，但是，我国城市管理方式应该以“经济主导型”与“社会主导型”并重，改革城市管理的范围和形式，力争做到实现经济社会发展和城市管理相协调。因此，城市发展不仅要看经济指标，而且要看人文发展、资源利用、环境保护等指标，要坚持全面发展。在新的发展阶段，城市政府应进一步采取更加有效的政策措施促进城市发展，完善城市基础设施和公共设施，增强城市的综合竞争实力，充分发挥城市的辐射带动作用；建立、健全城市应对各种突发事件的预警和应急机制，以进一步提高抵御各种灾害的能力；逐步改善城市的生态环境质量。
    结语
    总之，城市政府在城市管理中应该倾听民众的声音，积极学习，系统、有计划地持续创新，运用并扩大政府资源，不断地创新政府组织、管理、政策、服务与沟通等模式，建立和谐的社会文化，提高战略规划能力，强化城市政府各部门的执行力，建立科学的政府绩效评估机制，有效创造公共价值，增进民众对政府的信任，在发展城市经济、满足财政需求的同时，兼顾民众不断上升的服务要求，提高公共服务的质量。
    注释：
    ①法系是根据历史传统和外在形式等要素的不同而对世界各国的法律所进行的一种分类。在法理学以及比较法领域中，英美法系和大陆法系的划分是法学中公认的法律分类法。英、美、澳、新西兰等盎格鲁一撒克逊体系的国家属于英美法系国家，而法、德、日本以及中国内地等属于大陆法系国家。新公共管理运动主要发生在英美等英美法系国家，而像法国和德国这样的大陆法系国家并没有卷入新公共管理运动之中。详见：申剑，白庆华.从法律的角度看新公共管理[J].成都理工大学学报（社科版），2005,(4):100-105。

申剑(1970-)，男，安徽界首人，同济大学经济与管理学院博士研究生，主要研究方向为城市管理；
    白庆华(1946-)，男，江苏镇江人，同济大学经济与管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为城市发展战略和电子政务。

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