在城市发展过程中政府起着巨大的推动作用。无论是城市的发展还是城市形成后的管理都离不开城市政府的作用，城市管理的实质也就是城市政府管理。城市政府在城市的发展和管理中承担着十分广泛的管理职责，如城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等。随着城市经济的发展和规模的扩张，我国的城市政府在经济改革渐趋成功的形势下也面临着创新和改革的压力，否则将难以适应日益复杂的城市发展态势。正如学者D.F.Kettl所指出的，当代城市政府不得不面对下列一连串攸关治理能力的挑战：政府应该做什么？政府如何能够妥善达成众多的施政目标？政府需要具备哪些能力才足以胜任这些任务？城市政府、中央政府、企业部门及非政府部门等应该建立何种互动关系？并且如何建立？政府如何能增进民主并对民众负责？面对逐渐出现的新的治理模式，政府应如何保障全民的福祉而不是由少数个人或团体独占？如何提高人民对政府的信任感？简言之，面对当前新管理体制的发展，政府部门必须在治理过程中重新理清自己所应该担当的任务、扮演的角色、具备的职能以及与其他各类组织的新的互动关系(Kettl,2000:7-34)[1]。
    1　城市政府管理中的“双环困境”现象
    随着经济、社会的发展，市民对城市政府的公共服务的需求日益增加，使得政府不得不扩张其组织规模和组织职能。各国政府都致力于“减少施政成本”、“提高服务效能”以提高治理能力。但是，财政来源日益短绌，市民对城市生活品质的要求越来越高，城市管理者经常面临内外交迫的“双环困境”(catch-22 situations)。即对内方面，管理者若要节约施政成本，最常用的方法就是删除部分施政计划、裁撤机关并且精简人员，但此举极易导致科层体系的抗拒、结构惰性的拖延、既得利益者的排斥；对外方面，管理者若想提高服务效能，满足市民不断增加的期望与要求，则常需增加赋税、扩大税基，扩大财政预算，增加可用资源，然而此举易引发立法机关、非执政党及普通市民的质疑甚至是严苛诘难[2]。与此同时，在城市发展过程中，因城市的大规模扩张所带来的资金匮乏、交通堵塞、环境恶化以及城市贫困等问题也一直困扰着城市政府。
    相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源也十分有限。城市政府所拥有的资源远不如中央政府，财政经费更是捉襟见肘。如何改进政府管理，降低公共服务成本，就成为城市政府管理中的核心问题。
    为了解决城市管理中的“双环困境”，西方政府理论提倡“企业型政府”(entrepreneurial government)的治理方式，主张政府部门应该由一群富有企业精神的公职人员组成，塑造具有革新及适应能力的政府组织，以应对不断变化的环境。如美国学者奥斯本(D.Osborne)和盖伯勒(T.Gaebler)在《再造政府》(Reinventing Government)一书中称此为“第三种选择”(a third choice)；并认为，将企业精神引进政府部门，能超越“增加税收”或“减少支出”这种困境，可以有效提升政府的统治能力[3]。罗伯特(Nancy C.Roberts)在其新著《公共政策的转型：企业型官僚与革新之动态》(Transforming Public Policy:Dyanmics of Public Entrepreneurship and Innovation)中也指出，政府是创造社会福利的工具，一旦过时即须重建，将僵化的官僚体系转换成具有革新精神的企业政府。杜鲁克(P.Drucker)在其新著《后资本主义社会》(Post-Capitalist Society)中虽然没有使用“企业精神”(entrepreneurship)一词，却另以“克服逆境”(turn around)一词来强调政府改革所应具备的精神。在此之前，杜鲁克在《革新与企业精神》(Innovation and Entrepreneurship:Practice and Principles)一书中也曾指出，政府机关应像商业机构，实施企业化经营，促进公共部门的企业化管理，是当前政府最主要的政治任务。这些理论与英国的“下一步”(Next Step)运动一起发展成为被称为“新公共管理”(New Public Management)的最新政府管理理论。20世纪70年代末、80年代初首先发端于英美国家的“新公共管理”，已经成为概括西方公共管理最新发展趋势的一个学术概念，并且在理论上和实践上得到了迅速发展；它以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，为政府提供了一系列管理公共部门的理念和工具，其核心思想是利用私法契约来提供公共服务。新公共管理最初具有两项意义，公司化管理和市场化。公司化管理意味着把私营部门的管理方法引进到公共部门，这些方法包括绩效衡量、结果导向的管理、强调预算支出的效益以及把市民视为顾客；市场化则意味着经由签约外包、准市场以及消费者选择等方式，将市场机制的诱因结构引进公共服务的供给体系。之后，美英澳等国推出“企业型政府”的概念：目标和使命导向，而不受法规命令的驱使；将市民视为顾客，提供服务；未雨绸缪，而非事后补救；努力开辟财源，而非只注重支出预算；强调分权，注重全面质量管理(TQM)；强调市场机制，抛弃官僚体制；加强政府与第三部门、利益团体和企业等全方位合作，以解决社会问题。
    美国的D.Osborne和P.Plastrik从各国政府改革的经验中归纳出五种战略作为公共组织的战略的思考与行动[4]，其主要目的也是为了克服城市政府管理所面临的“双环困境”：(1)核心战略：是指政府的职能应是集中在“领航”，而非“操桨”。具体做法包括精简业务、区分管制与服务的业务职能，设立新的领航机制。(2)后果战略：设计公平、客观及科学的绩效奖赏制度，以利奖优惩劣，激发组织成员士气。执行此战略的主要途径包括采取企业化管理、引进市场竞争机制、实施绩效管理。(3)顾客战略：其作用是调整行政人员与民众互动的方式，以顾客导向的方式处理行政业务，强调政府机关对顾客负责，以提高行政体系对外在环境的敏感度和回应力。顾客战略的执行途径包括提供顾客的选择权，以及采取“品质保证”(quality assurance)措施，要求政府机构设定顾客服务标准，以作为行政人员的行为规范准则。(4)控制战略：指行政组织将内部重要的决策权逐级下放，必要时可酌情授权社区。落实控制战略的途径包括组织授权、雇员授权和社区授权。(5)文化战略：此战略是五项战略中最为晦涩难明的部分，但政府改革的成效取决于能否改变行政人员的理念和行为习惯。文化战略可由三大途径加以落实，包括改变行政人员的工作内容及方法、管理行政人员的情绪与压力以及塑造“赢家心态”(winning minds)。
    但是，新公共管理理论（或者称之为“新公共管理改革”）基本上都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁—撒克逊体系的国家，作为大陆法系的我国基于政治法律传统应该选择法治政府模式进行政府管理改革①[5]。在此基础上，合理吸收西方政府管理改革的先进理论，如，以企业理论、企业家精神来引导和影响城市政府的改革，使未来的城市政府更具有效性、回应性和前瞻性，以解决城市政府管理中的“双环困境”之问题。
    2　城市政府在城市管理中的作用
    现代政府理论认为，政府是为人民存在的，政府的政策和行为必须以增进民众福祉为宗旨，特别是经济稳定与增长、社会正义与安全及保障基本人权，这是民主政治下政府治理的核心和普遍的价值。根据皮艾尔和彼得斯(Pierre and Peters)的研究，过去100年来西方民主国家政府角色的转变经历了四个历程：(1)20世纪的前一、二十年，西方世界民主政治稳定地发展，政府的存在被视为一种“必要之恶”(necessary evil)，此一阶段政府介入社会及市场的程度不高；(2)到了第二次世界大战结束初期，西欧和美国先后进入了政府变迁的第二个阶段，政府被视为是追求社会变革、公平和经济发展的独有的、正当的和无法挑战的手段工具，“大有为政府”(big government)成为这个阶段的主要观念；(3)1980年代进入第三个阶段，英国撒切尔政府和美国里根政府最具代表，在相当短的时间内，他们就转变了前一阶段对政府角色的观点，政府不再被界定为解决各种社会问题的手段工具，相反的，政府本身成为造成这些问题的根源和原因，“最低限度国家”(minimal state)遂成为此阶段的主流价值，政府的职权范围不断被压缩；(4)1990年代初迄今是第四个也是最近的一个阶段，这个时期开始跳脱出“国家—市场”或“国家—社会”的二元对立观念，重新观察与思考政府在社会及市场中所应该扮演的角色，并开始以“新治理”(new governance)或“领航”(steering)等概念来重新界定政府的角色和职能(Pierre and Peters,2000:2-7)[6]。
    因此，城市政府管理的核心目标是要让政府更民主、更有绩效、更获人民信任。换言之，是要建立“负责的、绩效的、廉洁的、广受人民信任的民主政府，以促进经济发展、社会安全及增进全民福祉”。政府对内需要知道公务人员有无尽职；对外更需要知道公民的需求及期待；政府的服务公民是否满意，政府也需及时知道。现代公民社会不再满足于“知其然”，更要求“知其所以然”。换言之，“民可使由之，不可使知之”的愚民政策不再奏效。随着公民民主意识的提升，公民对于参与公共决策的要求将会日益增加。不论是政治偏好的表达，还是解决方案与执行细节的讨论，愈来愈需要公开、透明，否则，不仅难以争取人民的信任，亦无法获得公共政策的正当性。我们应该建立一个“好政府(good government)”，而不是大政府或是小政府，因为城市政府的规模在城市管理中并不意味着有效或高效（政府的有效性又是一个与政府的能力紧密相连的问题，它是以政府的公信力和公共权威为基础，包括了政府的势能、动能和潜能的一个综合概念，主要指政府运用自身特有的能力，推动集体行动、提供公共物品以满足社会需求的结果及其程度[7]）。
    按照西方新公共管理的理念，一个“好的政府”肯定是一个“高绩效的政府”，即以民众为核心，以结果为导向，用结果来衡量绩效，引进成本收益观念和思维，注重成本—效益的正相关，负责任地扮演公共服务者的角色。政府改革的目标应该是建设公共服务型政府。政府管理的过程及其结果应透明化、创新、有弹性；以公开及协同合作的方式运作，视自己的机关只是大系统的一部分，培育与其他公私部门和利益集团的关系。同时，打造公务人员的“3P能力”，即“绩效(Performance)、专业(Professionalism)、营销推广(Persuasion)”，因为它是民众信任政府的关键。简言之，政府角色定位适当，政府职能侧重于管制及法律法规的建设，建立公平的竞争环境，政府组织及人力精巧灵活，政府财政要尽量减少赤字[8]。

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