从我国现实来看，政府公共服务提供的不充足和不均衡，特别是某些领域的短缺、不到位，的确已成为一个相当突出的问题。但应该认识到，问题的形成既与公共财政尚在逐步建立之中有关，也和我国所处的特定发展阶段有关，因此需要有一个逐步完善的过程。所以，在建设公共财政和提供公共服务的过程中，应结合我国现阶段的国情，在努力做大财政“蛋糕”的前提下，从界定财政的保障责任、调整支出结构等几方面去综合考虑。
    1.财政的公共服务保障责任。如前所述，从我国目前所处的发展阶段来说，公共服务的范围应是大口径的。但是否都应由政府及其财政给予充分的保障则是应该研究的问题。与我国现阶段经济发展水平相适应，我国财政支出规模整体上仍受制于财政收入的规模。因此，在解决巨大的社会需求与有限的财政可能矛盾时，首先应明确现阶段我国政府财政的主要责任。一般来说，涉及国家基本职能的主权服务，如国防行政、公共秩序与安全等是最基本的公共服务，财政责无旁待应予以保障；而社会服务，主要包括教育、卫生、文化、社会保障等，目前财政应满足其中最基本的需要，如基础教育、公共卫生与基本医疗等，即应该提供“雪中送炭”，而非“锦上添花”的保障，并鼓励第三部门发挥拾遗补缺的积极作用；至于经济服务，主要是铁路民航、邮政电信、供水供电等则可以根据其重要程度，采取政府财政支持与市场提供相结合的方式。具体内容及方法还有待进一步研究。
    要使公共服务落到实处和真正有效，还需要将财政的公共服务责任在各级政府间进行合理划分。由于公共服务的多层次性要求不同层级政府的共同参与，根据公共服务外部性的大小承担不同的事权责任。目前在我国各级政府间的职责划分中，存在着一定程度的“上下不清”问题，事权长期层层下移，财权过分集中在中央，即存在“纵向不均等”问题。以2004年为例，地方政府平均44.6％的支出要靠中央转移支付，多数省份在50％—60％，高的则达80—90％，如青海、西藏(蓝志勇，2006)。如此巨大的对转移支付的依赖性，大大束缚了地方政府的手脚和创新能力，也造成了公共服务提供主体不明，责任不清和不到位的问题，而事权与财权不对称也影响到了各级政府对迅速增长的公共服务需求的满足。因此，从改革方向看，要尽快细化和明晰各级政府的事权。从国外经验来看，经济越是发达，地方政府承担的职能就越重要。有人担心，当地方有了相当的财政自主权后，在地方本位主义思想的影响下，是否能够用好财政资金。应该说，从管理能力来说，现在地方政府官员的教育和管理水平都已有了很大的提高；从管理效率的角度来看，地方政府应比中央政府更了解本地的公共需求，会为官一任，造福一方。至于目前现实中出现的地方存在的预算外违规收入、卖土地热潮和驻京办事处现象等种种问题，除了简单的指责和行政约束与处罚外，是否能多从厘清各级政府间的事权，并使财权财力与之匹配上多些考虑呢?事实上，如果地方政府了解自己所掌控的资源，并有相当的调配能力，在明确的支出责任、健全的监管制度和严格有效的措施约束下，他们会更有优化资源配置的动力。只有这样，重视社会公平、建设和谐社会才会落到实处。另外，目前我国地区间还存在着公共服务供给的“横向不均等”的问题，从我国现实来看，短时间内还不能追求公共眼务提供的地区间无差别的完全均等化，地方性公共服务的范围和标准应允许出现地区差异，但中央应制订服务提供的最低标准，即将基本服务水平均等化作为近期目标，而将一般服务水平均等化作为转移支付远期目标。
    2.调整财政支出结构。财政支出作为政府提供公共服务、满足社会公共需求的最主要手段，在可集中支配的财力一定的条件下，还要实现财政支出结构的调整，即压缩财政的经济建设类支出，把更多的财政资金投向公共服务领域。从我国目前来说，主要是“加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”(中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，2006)，并且要让公共财政的阳光普照农村，逐步由“经济建设型”财政向“公共服务型”财政转变。
    (三)构建公共服务提供的政府与社会分担机制
    长期以来，政府财政是惟一的公共产品或公共服务的提供主体，然而随着经济和社会的发展以及完善，人们需求的公共服务的种类和数量都会急剧的增加。随着公共服务需求的增长，政府的财政开支必然要不断扩大。然而政府的财政收入总是有限的，它无法满足日益扩大的财政开支，从而造成财政供给危机，又进一步造成公共服务提供危机，最终造成公众对政府的信任危机。因此，应改变公共服务完全依赖政府提供的观念，公共服务的提供主体可以是多元化的。构建公共服务提供的政府与社会分担机制，就是政府充分利用市场和社会的力量来提供公共服务。过去，由于公共服务的高投入和高风险、非竞争性和非排他性、外部经济效应等特征，限制了社会、市场在这个领域内的投资和经营，而目前公共服务由市场和社会参与提供不但必要而且可能：一是技术的变革在某种程度上，部分地改变了公共产品的非竞争性和非排他性这一客观属性，部分或全部消除了市场准入的一些障碍。这种变革，既包括市场管理上的规则创新，如公共工程的招标投标、承包合同的制定、公共管制与定价等，还包括一些技术变革，如项目融资的多元方式、特许经营权转让、服务外包及购买、服务的分割量化技术等等，使市场主体得以介入公共服务领域；二是以慈善和公益为目的第三部门在教育、医疗、社会救助、环保等社会慈善事业中也发挥着日益重要的作用。
    因此，政府要重新界定和调整自己在公共服务提供中的角色，与市场主体、第三部门结成伙伴关系，由公共服务的直接提供者、生产者，甚至是独家垄断者转变为购买者、合作者和管理者。市场主体和第三部门介入的结果，一方面在一定程度上减轻了公共需求的快速增长对政府财政的压力，另一方面也有利于消除政府对公共服务的垄断，促进市场竞争机制的形成，以增加提供的范围和数量，提高服务的质量和效率，降低服务成本，最大限度的满足社会需求。
    从我国情况看，市场主体特别是第三部门等非营利组织在提供公共服务中的作用还没有充分发挥，应通过各种财税政策和手段去积极引导和培育它们发展，支持和鼓励他们在公共服务领域的善举。
    　　四、完整构建公共服务提供机制，提高公共服务的有效性
    要有效提供公共服务，除财政提供保障及社会合理分担以外，还应构建链条完整公共服务提供机制。
    (一)公共服务提供的科学决策机制
    在公共服务的提供中，决策机制的创新是根本性的。合理科学的决策机制能够反映社会各方面的利益和诉求，公众参与更加广泛、信息更加透明、民智或民意的表达将更加充分，公共服务提供的内容也会更加贴近现实。因此，应建立公众参与、专家咨询、政府决策三者相结合的决策机制，保证公共服务决策的科学化、透明化、民主化和制度化。在重大公共服务的决策上，除必须依据法律法规和国家政策的要求和规定的程序、权限进行决策外，还应引入集体决策和专家咨询制度，重视社会公示和社会听证制度，建立立项调研制度等，提高公共服务决策的社会化参与度和有效性，强化公共服务决策责任制。
    (二)公共服务提供的绩效评价机制
    评估公共服务提供的绩效，是对政府支出活动的效益、效率和有效性进行评价，其评价的出发点是基于公共资金的性质，评价的指导思想是“战略导向”、“结果导向”与“公共导向”，评价的目的是考量服务的投入、服务的过程、服务的产出以及服务的效果，以实现良好的公共服务政策目标。
    (三)公共服务提供的激励约束和协调机制
    怎样让公共服务的提供数量与质量快速上台阶，尽快与公共需求的发展变化相对接，构建激励约束机制也是现实有效的策略。在建立财政激励约束机制方面，应坚持依据绩效综合评价结果来调节对公共服务提供多元主体的支持力度，奖惩结合，充分发挥正向激励、逆向约束的作用。如在吸引社会力量参与公共服务提供中，可采取税收优惠、政府采购、财政贴息等手段，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用。而协调工作是公共服务提供中的又一核心，在公共服务提供机制中，应该营造一种“和谐提供”的体制氛围。这里的协调，既有政府间的协调，也有政府与社会的协调，目前这两方面都要有所突破。
    (四)公共服务提供的管理和监督机制
    与我国政府提供公共服务不足的同时，公共服务提供中的“重建设、轻管理”，经营管理效率低下是一个较为普遍的现象，特别反映在政府财政全资提供的公共服务项目中，这主要是由于责权不明晰所导致的结果。因此，在强调公共服务提供的同时，还应加强对其的管理，引进先进的管理模式，如以PPP模式提供并管理某些公共服务事业，其效率得到了大幅度的提高。而财政监督是公共服务提供管理的内在要求，国家权力机关、政府财政部门、专业审计部门以及社会公众对公共服务提供的规模、结构、效率、合法性、合规性都负有监督的责任和义务。只有在提供与管理和监督并重的前提下，财政资金才会得到合理、节约、高效的使用，政府对公众提供的服务才能真正落到实处。
    注释：
    ①温家宝总理2004年2月21日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话。

上一页  [1] [2]