【作者简介】李燕，中央财经大学财政学院副院长，教授

　　一、公共服务的内涵及提供
    目前，对于公共服务的概念，没有一个明确统一的界定，可以从不同的角度对之考察。
    (一)从公共服务的范围看
    所谓公共服务，在经济学中也称为公共产品。公共产品在严格的经济学意义上是指具有受益的非竞争性和消费的非排他性等特征的产品，按照非竞争性与非排他性是否同时满足又分为纯公共产品与准公共产品。但在实践中，公共服务的范围又是一个实证的范畴，有广义和狭义之分，不能完全套用经济学意义上的公共产品定义。广义的公共服务基本上等于从公共行政和公共管理角度的定义，即所有为公众利益服务的事物，如国防行政、基础设施、教育、卫生、社会公平与正义、宏观经济管理、政府管制与法律等等。而狭义的公共服务主要指产出是无形的、并直接关系民生和给社会带来福祉的产品，主要包括基础教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、公共安全等等。
    (二)从公共服务所处的经济发展阶段看
    公共服务的范围有其历史性，是动态的，随着经济发展与社会的变迁，人们之间的社会交往日益密切，外部性发生的频率和强度在增加，新兴的领域不断涌现，使人们对公共服务的需求不断变化，公共服务的范围也在不断调整。
    在经济发展的初、中、高级阶段公共服务的提供是不尽相同的，财政学家马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论阐述了公共服务提供的阶段特点。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，在提供最基本的经济基础设施特别是道路、供水、电力和通讯基础设施方面起着重要作用，并且在很大程度上替代了私人投资；在经济发展的中期，民间部门力量逐渐成长，市场失灵有所减弱，因此社会总投资占GDP的比重会继续上升，但政府公共投资比重会下降，并且应该对私人投资起着补充作用；一旦经济达到成熟阶段，公共服务领域将从基础设施转向不断增加的教育、保健与福利服务、法律、秩序与监督等方面，而且此类公共服务支出增长将大大超过其他方面支出的增长。这一理论也为我国公共服务需求的变化及政府财政支出结构的调整提供了理论依据。
    (三)从不同治理模式下公共服务的提供看
    在不同的治理模式下，公共服务提供的主体是不同的。在计划体制模式下，政府无所不包，“经济建设型”和“管制型”政府成为社会投资和经济活动的绝对主体，政府主管部门既是“运动员”，又是“裁判员”，存在较严重的政府失灵。而那时的公共服务，从本质上而言并不完全具有“公共性”，因为现代意义上的“公共性”，是以政府与社会的良性互动，公平、透明、责任等行为特征为内核的。
    在市场经济体制模式下，公共服务体现为现代市场经济对政府职能的本质规定，也是我国经济社会转轨进程对政府转型的基本要求。由于市场主体和非政府、非营利的第三部门蓬勃发展，使得公共服务提供的政府单一主体局面被打破，此时政府的公共服务提供的重点是弥补市场失灵，政府的公共服务角色也由过去大包大揽式的直接提供者转向不仅是主要提供者，而且是促进者、合作者和指导者。
    (四)从公共服务的层次看
    公共服务的提供有其层次性，分层次界定公共服务，主要是按受益范围来划分全国性公共服务或区域性公共服务。全国性公共服务是那些基于全国范围的公共服务，其受益者是某国国民全体；区域性公共服务是地方特定的公共服务项目，受益者较明确地限定在某地之内。
    　　二、政府职能的转换
    不同的公共服务对应于不同的政府职能，而政府职能一般随着社会经济发展的不同阶段而逐渐调整变化。
    (一)不同发展阶段国家的政府职能
    如前所述，政府的职能并不是一成不变的，它的大小决定于不同经济社会发展阶段所反映出来的社会公共需求以及政府能力的大小。一般来说，发展中国家的政府由于其社会的公共需求处于较低的层次上，同时政府满足需求的能力也较低，因此从可能性和必要性来说，都决定了政府将关注点放在了基本职能作用的发挥上，即提供基础性的公共产品和服务，如国防安全、基础设施、教育卫生等。而发达的工业化国家或成熟的市场经济国家，由于经济关系的日益复杂化和社会公共需求的高层次化，使其政府的职能作用逐渐扩大，除基础性的公共服务外，又派生出了对经济进行宏观调控的职能，以及提供城市建设与管理、环境保护与美化、科技进步与发展、社会公平与正义、社会保障与福利等高层次的公共服务。同时由于经济的发展和社会财富的增加，使得政府提供公共服务的能力也大为增强，加之发育完善的市场主体与社会第三部门的广泛参与，都为满足公共需求提供了可靠的保障。而处于经济转轨时期国家政府的职能则表现出其复杂性。这些国家由于历史原因和体制惯性，一方面政府对经济生活的直接介入仍比较多，另一方面市场体系发育不完全，适应市场经济的基本制度和法律法规尚待建立和完善，因而出现了政府职能的越位和缺位并存的问题；一方面一些应该由政府提供的公共服务没有提供或提供不足，在政府职能转轨过程中还出现了政府本不该退出或不该完全退出的领域出现了过度市场化的倾向，而另一方面许多应由市场主体承担的事情却仍由政府提供；一方面由于经济处于起步或加速过程中，社会财富正在逐步积累，政府的可支配财力有限，另一方面由于经济的快速发展和不平衡，使得在一部分地区和人群的基本需求还没有得到满足的同时而另一部分地区和人群又要向更广的需求范围和更高的需求层次跃进，加之第三部门的严重缺乏，就使得强大的社会需求和有限的政府能力发生激烈的碰撞，社会的种种矛盾日趋尖锐。
    (二)我国政府职能的转轨
    从我国现实来看，在经济体制转轨和社会发展等多种因素的推动下，政府职能也在进行着转轨。
    1.从经济发展阶段来说。建国以来，我国政府职能的核心是政府主导并参与社会经济建设与管理，不可否认的是，这样一种政府职能特征在当时的历史条件下是有其客观必然性的，也曾对在我国迅速建立起强大的国民经济体系，为国民经济的快速增长与综合国力的提高做出了重要贡献。可以说，在特定的历史时期内，政府的这种职能特点在客观上符合了经济社会发展形势的需要，起到了推动经济发展、积累社会财富的作用，也为向“公共服务”型政府的转型打下了较为坚实的经济基础，这是在特定生产力与生产关系条件下的必然选择。但是，与此同时，政府也形成了“重经济、轻社会，重管制、轻服务”的行政理念。随着市场化改革进程的加快，市场在经济资源配置中的基础性作用日益发挥出来，政府的管理理念和方法也应随之变化，及时进行角色转换与职能调整。但是在现实经济生活中，由于长期形成的管理思维定势和管理模式的固化，特别是在原有的管理模式中形成的各级政府间及部门的利益格局问题，使得我国政府重经济管理、轻社会服务的理念没有根本改观，所以造成了一些矛盾，突出表现为政府职能的越位与缺位：一是政府充当经济建设主体和投资主体，既当裁判员又当运动员，越来越不适应市场经济发展的要求，而在为市场主体服务和创造良好的发展环境方面却不到位；二是片面强调对经济增长的投入，忽视社会事业投入的巨大社会效益，忽视环境保护和资源节约，造成经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等；三是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共服务推向市场、推向社会，如义务教育和基础医疗，出现功能缺位。因此，随着传统计划经济体制向市场经济体制的转变，我国传统的“经济建设型”政府在市场化大潮中逐渐向“公共服务型”政府的职能转型，提供满足社会公共需求的政府公共服务已成为迫近之举。
    2.从社会发展阶段来说。随着我国的经济社会转型，社会结构和利益主体正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡及区域差距比较严重，公共需求和公共服务方面矛盾问题比较突出的国家之一。
    经验证明，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。而我国正处在这一从一般温饱社会向．全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。这一特定时期的主要特点是：首先，公共需求呈现快速增长的趋势。从上世纪90年代中期至今的10多年间，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比重大幅上升。有专家估计，近10年城镇居民的总需求中，公共需求年均提高比重，相当于以往5年公共需求比重的总体增幅(迟福林，2005)。其次，随着人们收入水平的不断提高，公共需求的结构变化相当快，并逐渐由支出消费导向向支出发展导向升级。近10多年来，无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而文化、教育、医疗等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。第三，由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化，并由此使社会矛盾复杂化。第四，随着我国经济结构和社会结构的快速变化，就业、人口、资源、环境等方面的矛盾和问题快速显现，使公共服务的供给面临严重不足。最后，广大农民在义务教育、医疗、养老保障、就业培训等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求，尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，要尽快采取措施妥善解决。
    以上种种改革发展和建设的要求及和谐社会中的不稳定因素，都给政府职能的转变，加强社会管理和公共服务提供提出了严峻而迫切的重大课题。应适应时代的要求向为“包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”①转变。
    　　三、转变政府职能，提高政府公共服务能力的财政思考
    目前我国政府的公共服务提供范围和能力，正受到服务理念、服务财力、服务方式等因素的制约，从而导致了公共服务的供需矛盾加剧和公共服务方面的政府失灵，致使一些直接关系民生的公共服务在现实生活中表现得不尽如人意。如教育资源配置的严重不均衡、公共卫生医疗服务供应的严重不合理、科学技术公共服务提供的匮乏，社会保障与就业服务需求与供给的明显差距等等，这些社会矛盾的积累也使社会对政府在某些方面的不作为和少作为“怨声不绝于耳”，同时也将政府财政推向了前台，某种意义上也成了“千夫所指”。但问题的解决还应取决于科学理智的分析、实事求是的态度和切实可行的转变。
    (一)转变政府管理理念，加强对服务型政府的理解与认同
    要提高政府提供公共服务的能力，首先就要加强对建设服务型政府的理解和认同，转变在传统管理体制下的管理思维定势和对传统服务对象和方式的路径依赖。树立服务型政府的理念，这是提高政府提供公共服务能力的首要问题，它决定着公共服务提供的原则和政策的制定。因此，要转变政府的职能首先要从转变政府的理念入手，实现由管制型理念向服务型理念的转变、由服务经济的理念向服务社会的理念转变、由服务政府的理念向服务社会公众的理念转变。
    (二)调整财政支出结构，发挥公共财政的保障作用
    从我国经济和社会发展所处的阶段及现实来看，我国政府正面临着公共服务供给的双重压力：一方面要承担经济转轨、社会转型的改革成本，解决历史欠账问题；一方面又要着眼于发展，并为中长期发展创造条件；还要适应公共需求的全面增长提供公共服务。诸如农业是基础，工业是命脉，教育关系民族的兴衰、科技是生产力，宏观调控关系经济的健康，公平分配关系到社会的稳定等等都需要财力的保障。
    财政是政府工作的血脉。它与政府的施政能力密切相关。如前所述，与新中国的成长轨迹相适应，我国财政长时期属于经济建设型的财政。改革开放以来，随着我国财政收入的持续快速增长以及公共财政的逐步建立，财政在教育、卫生、文化、科技、社会保障与就业等社会公共服务项目的投入力度在不断加大，经济建设类的支出在不断降低。但由于历史的原因，加之经济体制的转轨及前些年实施积极财政政策的惯性，我国财政的经济建设型特征仍然十分明显。这种现实从下图可见一斑。
    

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