中图分类号：F832. 35 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2007)01-0022-05
    在公共行政中，一切活动都是围绕着公共行政权力开展的。美国学者诺顿·E·朗曾指出：权力是行政的生命线，行政的第一个目标就是获取并保持权力。权力的获取、保持、增长、削弱和丧失是行政过程的实际工作者和研究者都不能忽视并难以承受其错失后果的问题[1]。公共行政权力是一种公权力，它的行使必须以公共利益为目标，这便是公共行政权力的公共性属性；但同时由于公共行政权力是为公共利益服务的，由此又体现出其与生俱来的工具性属性。以上两种属性之间存在着既统一又对立的矛盾关系，其统一性是一种理想状态，它是公共行政权力“合法性”的保证；其对立性反映了公共行政权力运行的现实状况，表明了公共行政权力异化的可能性。所谓公共行政权力异化，是指公共行政权力的运行背离了公共利益的目的，其最主要的表现形式就是腐败。作为世界各国的“政治之癌”，腐败被称为“附在权力上的咒语”。
    一、公共行政权力的属性分析
    (一)公共性：公共行政权力的元属性。公共行政权力的元属性是其最根本的属性，它表现为公共行政权力的公共性。可以说，公共性是公共行政权力合法性的基础。从公共行政权力的来源看，不同历史时期的思想家们基于不同的时代条件和政治目的，有着不同的论述。在政治国家产生以前的原始社会，公共权力的运行主要依靠不成文的风俗习惯来维持。但必须注意的是，那时的公共权力虽然具有公共性，但它并不是一种公共行政权力。政治国家产生后，原始社会存在的公共权力主要演变成了公共行政权力，因为二者都把“公共性”视为最根本的属性。所以，立足于政治社会的现实，学者们常常从公共行政权力的角度来阐释公共权力，在有些情况下，甚至把它们视为同义语而使用①。
    中世纪的一千年漫长岁月，被西方学者称为“冬眠期”。神权和宗教的思想支配着欧洲人的精神世界，“天国”的幻影遮蔽了“尘世”的凡俗，公共行政权力因此被蒙上一层神秘的面纱。洛克在其名著《政府论》中说过：人并非生而自由，因此他们从来没有选择统治者或者政府形式的自由。君主享有绝对权力，他们的权力是神授的。由此可见，当时公共行政权力的合法性根据是君权神授论，神学政治思想家奥古斯丁与托马斯·阿奎那便是该理论的积极鼓吹者。但随着后来文艺复兴、启蒙运动的开展，人类的民主意识日益觉醒，早期资产阶级启蒙思想家的社会契约理论无疑为人类由“天国”回归“尘世”奠定了理论根基。
    近代资产阶级启蒙思想家用社会契约理论来解释公共行政权力的来源问题，从而阐释公共行政权力的“公共性”。社会契约论的思想萌芽于托马斯·阿奎那，后经思想家霍布斯、洛克和卢梭的论述，现已成为解释公共行政权力来源的一个被广为接受的理论。在不同的论者那里，社会契约论的内容不同，其论证的方式与路径也各有区别，政治主张亦各具特色，但其基本精神却一脉相承。他们都认为，国家产生于人民以契约方式为基础的让渡，公共行政权力应为全体人民的公共利益服务，以之体现其“公共性”。对这一命题虽然从来没有停止过争议和批判，但这并不妨碍人们对公共行政权力之“公共性”的共识。
    (二)公共行政权力的工具性。既然公共行政权力来源于人民，那么它就应当为维护公共秩序，增进公共利益服务，由此可见公共行政权力的工具属性，由此也决定了公共行政权力具有强制性、扩张性和既可以为“善”又可以为“恶”的两面性特征。
    公共行政权力的强制性是基于维护社会公共利益而具有的凌驾于社会之上的人人都必须服从的强制力。社会既然以理性达成契约，组建国家，那么行使公共行政权力的国家就可以以强力迫使人们服从。可以想象，如果没有公共行政权力的强制性，也就没有了国家。因此，说公共行政权力具有强制性，这是一个事实描述，而不是价值判断，它并不表明公共行政权力具有强制性就一定具有“恶”的性质。
    公共行政权力有其特定的运行空间，它主要在“政治国家”的公共空间(公域)运行，不能染指私人空间(私域)。但公共行政权力似乎天生就有一种扩张的倾向，这正如美国学者格尔哈斯·伦斯基所言：“权力有作恶的滥用的自然本性，这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”[2] 孟德斯鸠也认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3] 公共行政权力的这种扩张性主要表现为，其运行空间由公域僭越至私域，由此带来公共行政权力的合法性危机。哈贝马斯曾对这一问题进行过深刻的探讨，他认为：早期资本主义的“政治国家”和“市民社会”是相对分离的，在这样的条件下，市民社会获得了充分的发展。但在后来，随着资本主义社会经济危机的出现，社会问题复杂性的增加，原先的“政治国家”和“市民社会”相对分离的格局被打破，二者的互动与融合成为必然。较之以前的情景，政治国家对市民社会的渗透愈益广泛和深刻，由此而来的公共行政权力的合法性危机就不可避免[4]。
    (三)公共行政权力内含的矛盾性。公共行政权力的“公共性”，可谓是公共行政权力的“应然性”；而公共行政权力的“工具性”(强制性和扩张性)，可谓是其“实然性”。在公共行政权力的强制性和扩张性里面，并非都具有“公共性”的性质。但随着社会的进步，人们的民主意识也在日益增强，要求公共行政权力“公共性”的呼声日益高涨。当今社会“公共性”意识的张扬与凸显，其原因一方面在于“公共性”的丧失，另一方面在于“公共性”的觉醒。公共行政权力的“公共性”和“工具性”之间的冲突与对峙，其实根源于更为深层次上的公共行政权力的“所有权”与“使用权”之间的矛盾性。根据社会契约论的原理可以知道，公共行政权力的“所有权”属于人民大众，但由于复杂的原因，人民大众不得不把本属于自己的权力交给基于契约之上的“国家”去行使。由此可见，公共行政权力的“所有权”和“使用权”是分离的，它们分别对应于不同的主体。可以说，这种矛盾性伴随着公共行政权力的始终。
    二、公共行政权力异化的根源
    理论上来说，只要公共行政权力在运行，就存在公共行政权力异化的可能，这是由于以下几个方面的深层次矛盾决定的。
    (一)“两域”分离的困境。从政治学的角度，可以把社会分为两个部分：政治社会(政治国家)和公民社会(市民社会)。前者是公共政治领域，后者是私人社会领域。在现代社会，每一个公民事实上都同时生活在两个领域之中。国家作为公共行政权力的行使主体，它必然通过对公共行政权力的横向和纵向的配置而分解到不同职位的国家公职人员身上。韦伯所言的官僚科层制，就是这种情况的现实观照。
    随着现代社会的飞速发展、通讯技术的进步和人的自身素质的提高，以机器大工业时代为背景的官僚科层制，虽然受到了人们的批评和诘难，但其地位仍然牢不可破。在现实社会中，每一个公民都是同时生活在两个领域之中的，国家公职人员也不例外。当他代表国家履行公务时，他在政治国家中活动；当他为了自己的利益而参与其他活动时，他在公民社会中活动。从理论上看，政治国家与市民社会的界线似乎是再分明不过了，但事实上却并非如此简单。政治国家与市民社会的双重领域，其实也就赋予了国家公职人员的双重身份和角色：既是国家公共行政权力的执掌者，又是有着自己的“小算盘”的个人。国家公职人员时常生活在二者的夹缝之中，政治国家领域要求严厉的法的规度，市民社会领域需要更多必需的情的交流。当法的天平倾向于情的一端时，国家公职人员就无法抵制“利”的诱惑，运用手中的公共行政权力谋取一己之利。目前被广泛运用的公共选择理论讲的就是这个道理。该理论以现代经济学的基本假设为前提，认为在利益的取舍面前，政治家并不具备更多的高尚意识，他们和普通人一样也是有着自身利益最大化欲望的理性经济人。因此，国家公职人员以权谋私的可能性总是存在的。
    (二)“外控”与“内律”的缺失。古往今来，思想家们想尽各种办法对公共行政权力进行监控和约束，以使其在公共利益的轨道上运行。归纳而言，他们的主张无外乎两种：“外控”(external control)与“内律”(inner check)。前者就是我们经常所说的法治，后者就是我们常说的德治。可以说，这是两个完全不同的主张，也代表着历史上两个不同的理论流派与权力约束路径。出于各自的理论逻辑，两种主张曾经进行过一次又一次的大论战，但至今仍未见胜负。笔者认为，二者各自缺失的存在，决定了这是一场永远难见分晓的较量。两种不同的对公共行政权力的约束路径，其深层的根源在于公共行政权力的模糊与抽象性，其根本的逻辑出发点却是一样的。在此意义上而言，这两种不同的主张其实是殊途同归的。

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