［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—1763（2007）01—0063—05
    我国行政组织体制先后进行过多次改革，这些改革在不同程度上都对完善我国的行政管理体制产生过积极的影响，为今后的改革积累了有益的经验。但是这些改革并未取得完全的预期效果，在某些方面反而强化了管理体制上的某些弊端，影响了国家公共行政管理职能有效地发挥。从中国的国情分析，我国目前正处于社会主义初级阶段，在经济、政治、社会等各方面具备两重性。[1] 为了全面建设小康社会，实现社会的和谐发展，我国行政组织体制改革的理性选择应该是：完善和超越官僚制。
    一 官僚制的特征和理性基础
    官僚制，是指一种以分部一分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的金字塔形的组织形态；是一种权力依职能和职位进行分工、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它是一种理性的组织管理制度，其理性的基础来源于它是建立在合法型统治理论基础之上的。它既是一种组织结构，又是一种管理方式，并非是官僚主义作风的同义词。作为合法型统治“最纯粹类型”的理性官僚制有如下特征：1）合理分工的专业化运作。官僚制提供了贯彻行政职务专业化之原则的最佳可能性，每个职员皆负有专门的任务，他们受过专业的训练，而且从不断的职业实践中增加自己的专业知识。在实行官僚制的组织中，无论是管理层次还是任务层次都有一种高度明确的分工。[2] 2）权力体系的层级化节制。官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。3）职权体系的规则化。官僚组织是根据完整的法规制度设立的一种组织结构，管理工作不是随心所欲地进行的，这种组织有确定的组织目标，并依靠完整的规章制度去规定组织成员的行为，以保证整个管理工作的一致性和明确性，从而有效地达到组织目标。[3] 4）组织管理的非人格化。在实行官僚制的组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公事和私事之间有一条极为明确的界线，公务活动和私人生活的关系范围是截然分开的，不得掺杂个人的情感、偏好等非理性因素。在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事务的关系而非对人的关系。5）行政人员的职业化。在官僚制出现以前，行政人员的角色是亦官亦民，非官非民，其角色是兼职的。社会分工的结果导致了官僚制的出现，公私分开，官民分开，政务官和事务官分开，行政人员开始转为职业化。在官僚制组织中，行政人员是根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命。
    官僚制的组织形式避免了任性专断和感情用事，其基本的精神与价值就是理性。其理性基础表现如下：1）对专断独裁和“长官意志”的否定。正像本尼斯所指出的：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”[4] 2）对组织形态的理性化配置。官僚制揭示了行政组织中的许多重要的特征和管理原则，例如：专业分工，职责权限，层级节制，考试录用，工作报酬等问题，这些都是建立在理性的基础之上的，韦伯明确指出“体制官僚是‘理性’性质的：规则、目的、手段和求实的非人个性控制着它的行为。”[5] 3）把行政管理与效率问题紧紧结合在一起。官僚制是专业化的技术与机器般的效率相结合的合理化的社会组织。“在精确性、速度、明确性、文件积累的知识、慎重性、运作一致性、从属体系以及减少摩擦等方面，理性官僚制都胜过荣誉性和非专业化的行政制度。”[6] 韦伯认为官僚制这样的机构在技术上优于其他管理形式，认为行政管理就是要最大限度的追求效率，这是一个重要的理论贡献。
    由此可见理性官僚制体现了科学精神和理性精神，抛弃了经验管理中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性和效率。而工业时代西方的实践也证明，理性官僚制适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，是迄今为止最有效、最成功和最流行的组织工具，它与自由竞争的市场经济、完全的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动了近现代社会的不断进步和发展。
    二 我国目前行政组织体制改革面临的环境及其挑战
    在半个多世纪以前，公共行政管理大师罗伯特·达尔（Robert Dahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个环境中的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”的确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海皆准的行政准则。所以，按照建设有中国特色的社会主义的要求，我们应该立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待外国的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的官僚体制。我国目前正处于社会主义初级阶段，资源分布不平衡，地区发展不平等，具有典型的二元结构的特点，具体体现在以下三个方面：
    1.经济上：工业化与信息化并存
    从我国的基本国情来看，经济二元结构和人均资源禀赋的制约，决定了我国必须走新型工业化道路，即工业化和信息化相互并存。世界各国的现代化进程可以分成两个阶段。第一阶段以工业化为主要目标，以人均GNP、工业增加值比重、服务业比重、城市人口比重为评估目标。这个阶段西方发达国家已经实现了，而我国由于人口多，城乡发展存在巨大差距，目前仍处于这个阶段之中。第二阶段以信息化为目标，建立在高度信息化基础上，以知识创新、传播和运用作为评估目标。[7] 虽然中国的信息技术从总体上看与西方发达国家存在着不少的差距，但中国的高科技发展迅速，信息高速公路已经建成，数字化技术正渗透于各个行业和领域。所以，在我国目前的国情下，长时期以来，我国将是工业化与信息化相互并存，相互促进。
    2.政治上：传统政治和现代政治并存
    政治现代化，是我国长期以来孜孜追求的理想。自从十一届三中全会以来，我国实行以经济建设为中心，坚持改革开放的基本方针，使这个理想正在逐步变成现实，建立了有中国特色社会主义的民主制度。但正如列宁所说：文盲是站在政治之外的。由于当前我国生产力还不发达，人民生活也不富裕，全民族的科学文化水平还比较低，文盲、半文盲占全国人口的四分之一，众多的人缺乏民主意识、民主知识和民主习惯。其次，两千多年的封建统治，留给我们的封建专制影响多，民主法制影响少。这一切都是政治现代化的严重阻碍，要想完全清除它们，远不是一朝一夕所能做到的。因此，在现阶段，我国现代政治与传统政治将长期并存。
    3.社会上：城市与乡村二元结构并存
    城乡二元结构社会形态是后发展国家现代化进程中普遍存在的一种社会现象，是指在整个社会结构体系里面，明显地同时并存着比较现代化的城市社会和相对非现代化的农村社会。它是在新中国成立后搞计划经济和重工业优先发展的战略下形成的，农村搞农业，城市搞工业，从而人为地割断了城乡间多种产业的自然联系，制造出城乡之间的二元格局。一方面是城乡市场体系的二元性：在城市中由于社会分工发达，商品交换发达，从而形成了较为完善的市场体系；然而在农村市场体系中，由于传统农村经济的大量存在，农村中商品化和市场化的程度都落后于城市。另一方面是城乡政治文化的二元状态：城市居民能够享受到改革开放和工业化带来的社会财富和先进文化，其政治心理、政治价值观念正在逐渐与现代政治文明接轨；而在相对封闭落后的农村社会，小生产政治文化心理、价值观念和思维方式依然存在于人们的意识和潜意识中。[8]
    三 我国行政组织体制的理性选择：完善和超越官僚制
    1.工业化社会与完善官僚制
    通过以上的分析可以得知，在我国的国情条件下，我国现阶段乃至今后相当长时期将处于市场经济下的工业社会，我国封建专制的传统政治还大范围的存在，落后的农村正需要工业化和市场化，因此，在我国正处于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段，以理性和法制为特征的官僚制不是太多，而是太少，[9] 我们目前最需要做的就是完善官僚制。
    （1）专业分工，理顺政府职能
    我国长期以来政企不分，政事不分，政资不分，导致了政府管理职能错位，政府部门职责分工重叠。管了政府不该管的事，造成“越位”；该由政府管的事没有去管，造成“缺位”；该为的不为、不该为而为，造成“错位”。所以，长期以来我国的经济社会生活中一直存在着盲目扩张、低水平重复建设、社会事业发展不充分等突出矛盾和问题，直接影响了国民经济持续快速协调健康发展和社会和谐进步。[10] 这些问题之所以久治不愈，根本原因在于分工不明确，职能交叉不清。官僚制组织根据分工的要求规定每一部门均有特定的权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，更有利于提高组织的工作效率。
    （2）权力制约，确保权责一致
    著名政治学家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”只有权力才能制约权力，否则权力失去制约，欲望极度膨胀，贪污腐败成风。因此我们应把官僚制的层级节制的权力体系结构落实到我们的组织体系中。首先，对国家权力进行合理配置，以权力制约权力，立法权由人大行使，行政权由政府行使，审判权由法院行使，检察权由检察院行使，各项权力之间既有合理分工，又能彼此协调，而且都受到监督和制约，共同对人民负责。其次，确保权责一致，即建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。据此，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交给同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端，特别是要实现权力和不当利益彻底脱钩，防止权力“寻租”现象。
    （3）尊重理性，人治走向法治
    周而复始的农耕环境和封建传统思想的影响，导致许多老百姓把“法”理解为仅仅是约束百姓的“王法”，有的甚至至今不懂得权利与义务的区分，存在着对于法律的漠视。他们对于行为的评价仍主要从情理、风俗、道德角度考虑，很少从法律角度出发。他们心目中的权威仍是人治与权力。如此背景下，就产生了“长官意志”和“一言堂”的现象，人治大于法治，人情关系，裙带关系，各种贪污腐败，行贿受贿屡禁不止。因此，我们应使社会主义民主建设制度化，法律化，使社会主义法制不断完备，使公民法制意识逐步增强，实现“依法治国”的目标。让广大人民群众，依照宪法和法律的规定，通过各种途径参与管理国家，管理经济文化事业，管理社会事务，使国家各项工作走上法制化轨道，从而彻底消除以言代法、以权代法、权大于法的现象，切实做到国家的各种“制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。[11]

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